مشکل برق عراق (بخش۲): پیامدهای توافق جدید تهاتر نفت با گاز ایران

در ۱۱ جولای، بغداد و تهران توافقی را امضا کردند که به عراق امکان می‌دهد بهای گاز طبیعی وارداتی از ایران را با ارسال نفت بپردازد. هدف این توافق گویا این بوده که بدون آنکه بغداد را با تحریم‌های آمریکا درگیر سازد، بخش برق عراق را که بسیار شکننده و وابسته به ایران است، تامین کند (برای بحث بیشتر درباره مشکلات برق عراق، قسمت اول این دیدبان سیاست‌گذاری را ببینید). با این حال معلوم نیست آیا طرفین برای مشکلات بسیار تجاری و لجستیک مرتبط با اجرای این طرح راه‌حلی یافته‌اند یا خیر.

چرا حالا توافق می‌کنند؟

در اوج گرمای تابستان، عراق برای تغذیه نیروگاه‌های برق خود روزانه ۷۰ میلیون متر مکعب گاز از ایران وارد می‌کند که با آن حدود ۵۰۰۰ مگاوات برق تولید می‌شود. این جریان، همراه با خریدهای مستقیم برق از ایران بدان معناست که تهران ۴۰ درصد نیاز برق عراق را به بهای ۴ میلیارد دلار در سال تامین می‌کند.

با این حال، ایران اغلب تامین گاز عراق را کاهش می‌دهد که به قطعی برق، نارضایتی عمومی و مشکلات سیاسی می‌افزاید. برخی از این کاهش‌ها ناشی از تقاضای داخلی ایران است، ولی در موارد دیگر ناشی از میل تهران به فشار بر بغداد و نیز تاخیر بغداد در پرداخت‌‌ بدهی خود به ایران است. عراق در حال حاضر ۱۲ میلیارد دلار بابت واردات گاز و برق بدهکار است و پرداخت‌ها برای تسویه این بدهی به حسابی در بانک تجارت عراق واریز می‌شود. با این حال، تهران بدون معافیت از تحریم‌های متعدد آمریکا علیه نهادهای دولتی ایران، نمی‌تواند به این پول دسترسی داشته باشد. توافق پایاپای جدید بغداد را قادر می‌سازد این مشکل را دور بزند و بدهی خود را با نفت پرداخت کند.

یک دلیل برای تمایل به چنین توافقی این است که عراق نتوانسته الزامات واشنگتن برای معافیت از تحریم‌ها را عملی کند. همان‌گونه که در بخش ۱ توضیح داده شد، معافیت‌های مربوط به واردات گاز تا حدی مشروط به پیشرفت بغداد در جهت دو هدف کلیدی است: کسب استقلال انرژی از ایران و کاهش میزان گازی که از طریق مشعل‌سوزی در روند تولید نفت هدر می‌دهد. دولت ترامپ بر هدف اول تاکید می‌کرد، در حالی که دولت بایدن بیشتر بر انتشار گازها از طریق مشعل‌سوزی تمرکز کرده است.

بغداد در حال برداشتن گام‌هایی برای تحقق این شرایط است، از جمله امضای توافق اخیر با توتال‌انرژیز برای استحصال گاز و استفاده از نیروی خورشیدی، و توسعه شرکت گاز بصره با شرکت شل و میتسوبیشی و نیز گسترش میدان گازی خورمور در اقلیم کردستان عراق؛ پروژه‌ای که شامل ۲۵۰ میلیون دلار تامین مالی از سوی آمریکا و همکاری با کنسرسیوم پرل پترولیوم به رهبری امارات است. عراق همچنین ششمین مجوز اکتشاف میدان‌های گازی را صادر کرده، مدل قرارداد خود را برای شرکت‌های نفتی تغییر داده، طرح‌هایی را برای اتصال شبکه برق خود به اردن و کشورهای عضو شورای همکاری خلیج آغاز کرده، و اوایل این ماه وقتی ایران تامین گاز خود را کاهش داد، برای گرفتن خروجی بیشتر از توربین‌های موجود از زیمنس کمک گرفته است.

اما به رغم این گام‌های قابل تحسین، محمد السودانی نخست‌وزیر عراق در ۱۱ جولای اذعان کرد که عراق در این عرصه‌ها کارهای بیشتری باید انجام دهد و برای آنکه از گاز ایران مستقل شود، دست‌کم به سه سال دیگر زمان نیاز دارد. در واقع بغداد نتوانسته در بهره‌برداری از ذخایر عظیم گاز خود، استحصال گازی که طی تولید نفت هدر می‌رود، توسعه لوله‌های گاز، یا توسعه تکنولوژی مایع‌سازی آن سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی بکند. دلایل گوناگون این شکست ‌ــ‌از زیرساخت ناکافی تا سوءمدیریت و فساد مزمن‌ــ‌ منجر به معامله پایاپای جدید شد که خود پرسش‌های فراوان دیگری برمی‌انگیزد.

جزئیات مشکل‌آفرین

یکی از اولین پرسش‌ها درباره توافق یادشده برای تهاتر نفت با گاز این است که قیمت‌گذاری چگونه انجام می‌شود؟ یک مقام عراقی به ‌طور محرمانه گفت که نفت با قیمت‌های بین‌المللی به ایران داده خواهد شد. اما ایران گاز را بالاتر از قیمت‌های بازار به عراق می‌فروشد و نفت را زیر قیمت بازار به چین می‌فروشد. در مورد دوم، ایران راضی است این هزینه‌های گزاف تراکنش را بپردازد تا صادرات غیرقانونی نفت خود را تسهیل کند. در عین حال، اگر ایران سعی کند نفت عراق را مجددا صادر یا آن را در داخل استفاده کند ممکن است پول بیشتری از دست بدهد. با وجود این، توافق یادشده شامل نفت سوخت نیز می‌شود و، بنابرین، تهران می‌تواند برخی از ضررهای احتمالی را با استفاده از این موجودی برای مقاصد صنعتی داخلی جبران کند.

پرسش‌های دیگر هم همین‌قدر جدی است: عراق نفت را از کجا می‌گیرد، و چگونه آن را انتقال خواهد داد؟ یک گزینه انتقال از طریق کامیون‌های نفتکش از طریق اقلیم کردستان است، جایی که بیشتر تولید ۴۵۰ هزار بشکه روزانه آن ماه‌ها برای صادرات در دسترس نبوده است. در ماه مارس، یک مناقشه حقوقی ترکیه را واداشت تا خط لوله‌ای را ببندد که نفت اقلیم کردستان را به بندر جیحان در مدیترانه می‌برد (عمدتا برای انتقال مجدد به اسرائیل). ارسال این نفت به ایران می‌تواند به اقلیم کردستان کمک کند تا برخی از مشکلات داخلی خود را کاهش دهد، روابط خود را با بغداد تحکیم کند، و ترس‌های اربیل را از حمله نظامی ایران کاهش دهد. در گذشته، طی معامله پایاپای مشابهی، عراق نفت را از طریق کامیون‌های نفتکش به پالایشگاه‌های ایران در نزدیک مرز ارسال می‌کرد.

با این فرض که طرفین می‌توانند این مسائل را حل و فصل کنند، آیا قرارومدار تهاتر دوام خواهد داشت؟ اگر ایران به این باور برسد که عراق واقعا سعی دارد خود را از گاز و برق ایران بی‌نیاز کند، ممکن است سعی کند این طرح را از طریق تاکتیکی که قبلا به کار برده خراب کند: تاثیرگذاری بر مجلس عراق برای منحرف کردن اعتبارات بودجه از پروژه‌های انرژی. حملات گاه و بیگاه به دارایی‌های شرکت‌های نفتی خارجی هم ایران را قادر ساخته تا هر وقت لازم دانسته سرمایه‌گذاری را به تاخیر بیندازد و پیشرفت را کُند کند ‌ــ‌بغداد این تهدید را جدی خواهد گرفت، چون سوءمدیریت خودش نیز هم‌اکنون مانع سرمایه‌گذاری از سوی شرکت‌های بزرگ نفتی از قبیل شل و اکسان شده است. فساد در عراق ممکن است دوباره از اینجا هم سر بر آورد، چون انتقال نفت به ایران احتمالا شامل افراد و شرکت‌هایی می‌شود که به شبه‌نظامیان و گروه‌های تبهکار سازمان‌یافته وابسته هستند.

به ‌طور خلاصه، بغداد مشکلات زیادی دارد که باید حل کند تا این روش جواب دهد، و حتی در آن صورت هم هیچ تضمینی نیست که دولت بایدن به‌راحتی قرارومدار یادشده را بپذیرد و تحریم‌ها را تعلیق کند. دولت عراق شاید بتواند تحریم‌های مستقیم را دور بزند، اما شرکت‌های نفتی خارجی به ‌طور خودکار مصون نخواهند بود ‌ــ‌اگر عراق قصد دارد نفت را از اقلیم کردستان تهاتر کند، این چشم‌انداز بسیار نگران‌کننده است؛ چون چندین شرکت خارجی در اقلیم کردستان مشغول فعالیت هستند. سناریوی دیگر آن است که این توافق چه بسا تاکتیک مشترکی از سوی عراق و ایران باشد تا بر واشنگتن فشار وارد کنند که به تهران اجازه دهد به پول‌های بلوکه شده‌اش دسترسی پیدا کند.

غافلگیری برای واشنگتن؟

قرارومدار یادشده برای تهاتر نفت با گاز ممکن است واشنگتن را غافلگیر کرده باشد ‌ــ‌ازین رو، حتی اگر دولت بایدن در ابتدا مایل به حمایت بوده، هنوز هم ممکن است (و قطعا باید) پیش از پذیرش توافق از نخست‌وزیر السودانی توضیح بخواهد. این می‌تواند به معنای رسیدن به موازنه‌ای آشنا بین اهداف بعضا متضاد باشد. مثلا، واشنگتن بر اهداف دیرینه خود برای ایجاد ثبات در عراق، به حداکثر رساندن استقلال عمل بغداد از ایران، و بستن راه‌های فرار برای دشوارتر کردن دور زدن تحریم‌ها از سوی تهران متمرکز است. با وجود این، در موقعیت فعلی ناشی از بحران برق تابستان، ثبات عراق ممکن است مستلزم نزدیک‌تر شدن به ایران باشد، نه دورتر شدن.

السودانی با اقدام متوازن‌کننده مشابهی بین واقعیات متضاد و فشارها روبه‌رو است. گرچه او در ظاهر می‌خواهد فضای سیاسی خود را برای استقلال عمل از ایران گسترش دهد، این را نیز می‌داند که اگر از خطوط قرمز عبور کند، تهران می‌تواند از نیروهای نیابتی خود در درون نیروهای مسلح و دولت عراق بر علیه او استفاده کند. از این گذشته، او نیاز واقعا مبرمی به گاز بیشتر از ایران دارد، و نمی‌تواند آن را رایگان دریافت کند.

شاید برای همین است که السودانی ظاهرا بدون اطلاع واشنگتن اقدام کرد ‌ــ‌او یا از جواب «نه» می‌ترسید یا باور داشت که دولت بایدن خیلی دیر دست به کار خواهد شد. در آینده نخست‌وزیر السودانی احتمالا تلاش خواهد کرد تا با استفاده از توافق توتال‌انرژیز نشان دهد که واقعا برای بی‌نیاز کردن عراق از گاز ایران تلاش می‌کند؛ ‌و همزمان به واشنگتن یادآوری کند که ترک ناگهانی انرژی ایران قابل پذیرش نیست مگر آ‌نکه دولت بایدن بخواهد شاهد به هم ریختن اوضاع کشور باشد.

السودانی همچنین ممکن است مایل باشد نشان دهد که از سوی ایران تحت فشار است تا صورتحساب گاز را که مدت‌هاست به تاخیر افتاده بپردازد؛ و از آنجا که واشنگتن به تهران اجازه نخواهد داد که این پرداخت‌ها را از بانک تجارت عراق برداشت کند، نخست‌وزیر عراق گزینه‌ای جز پیگیری یک توافق پایاپای نداشته است. با توجه به رفتار قبلی ایران چنین استدلال‌هایی موجه است ‌ــ‌چون بعد از آنکه دولت بایدن به بغداد اجازه داد تا ۲.۷ میلیارد دلار از پول‌های ایران را برای معاملات بشردوستانه آزاد کند، تهران باز هم تامین گاز عراق را کم کرد. به رغم این اهرم فشار اثبات‌شده ایران، مقامات دولت بایدن مایل نیستند هیچ معافیت بیشتری برای برداشت از بانک تجارت عراق اعطا کنند (امروز وزارت خارجه یک معافیت جدید ۱۲۰ روزه را اعلام کرد که اجازه پرداخت بهای برق ایران را از طریق بانک‌های غیرعراقی به بغداد می‌دهد، گرچه محدودیت‌های متعدد ممکن آن مسیر را هم محدود کند). ازین رو، کاخ سفید صرفا برای اجتناب از بی‌ثباتی بیشتر در عراق در بحبوحه کمبود برق در تابستان، سرانجام احتمالا توافق پایاپای را خواهد پذیرفت.

اما مقامات آمریکا کماکان باید از نفوذ خود برای یافتن یک نقشه بازی توافقی برای بی‌نیاز کردن عراق از گاز ایران استفاده کنند؛ از جمله تعیین زمان مشخص برای رسیدن به اهداف کوتاه‌مدت، و شاید دوره‌های معافیت کوتاه‌تر (مثلا، بازگشت به دوره‌های ۶۰-روزه یا ۳۰-روزه که در دولت ترامپ اعطا می‌شد). درست است که تعیین این سیر زمانی دشوار خواهد بود، اما تا زمانی که قرارومدارهای تهاتری جدید با استراتژی بزرگ‌تر برای افزایش آزادی عمل دولت عراق از ایران همسو نباشد، بغداد و شرکای بین‌المللی آن مکررا خود را در بحرانی گرفتار خواهند یافت که به سود تهران خواهد بود.

بلال وهاب هموند واگنر در انستیتو واشنگتن و بنیان‌گذار مرکز توسعه و منابع طبیعی در دانشگاه آمریکایی عراق-سلیمانیه است. دنیس راس مشاور انستیتو و هموند برجسته ویلیام دیویدسون در انستیتو واشنگتن است.