بلال وهاب هموند برنامه نیتن و استر ک. واگنر در انستیتو واشنگتن است
تحلیل کوتاه
این نشست که با حمایت فرانسه برگزار می‌شود می‌تواند نقطه شروع مطلوبی برای همکاری گسترده‌تر بین دولت جدید عراق و همسایگان عرب باشد ــ‌خصوصا اردن‌ــ اما تنها زمان نشان خواهد داد که چقدر توافقات ثمر‌بخش است.
در ۷ دسامبر، اردن علام کرد میزبان اجلاس دوم «کنفرانس بغداد برای همکاری و شراکت» خواهد بود. در ۲۰ دسامبر، این اجلاس جمع کثیری از رهبران منطقه و همین‌طور امانوئل مکرون رئیس‌جمهور فرانسه و نمایندگان اتحادیه اروپا، آمریکا، اتحادیه عرب، شورای همکاری خلیج فارس، و سازمان همکاری اسلامی را دور هم جمع می‌کند. این اجلاس بلندپایه کمی بیش از یک سال بعد از اولین کنفرانس بغداد برگزار می‌شود، اما تغییرات در محل برگزاری، رهبری سیاسی، و زمینه منطقه‌ای چیزهای زیادی درباره منافع در حال رشد سازمان‌دهندگان به ما می‌گوید.
تفاوت‌ها نسبت به کنفرانس اول
اجلاس آگوست ۲۰۲۱ در بغداد به طور مشترک از سوی فرانسه و بغداد با هدف جلب حمایت منطقه‌ای برای کشور بحران‌زده عراق سازماندهی شده بود. گذشته از بیانیه نهایی آن کنفرانس که از اجماع نسبی برخوردار بود، صرف امر گردآمدنِ آن همه بازیگران رقیب در زیر یک سقف موفقیتی دیپلماتیک محسوب می‌شد؛ با فهرستی از مهمانان که رئیس‌جمهور مصر، امیر قطر، نخست‌وزیر امارات، و وزیران خارجه ایران، ترکیه، و عربستان را شامل می‌شد. در واقع، چارچوب کنفرانس یک نشست نادر فراهم کرد که توانست ایران و کشورهای عربی را گرد هم بیاورد.
منطق پشت این ابتکار، چارچوب منحصر به فرد و حضور مهمانان متنوع آن را توجیه می‌کرد. تمرکز مشخص بر حمایتی که بغداد در آن برههٔ نگران‌کننده نیاز داشت ــ‌زمانی که بغداد به تایید مجدد حمایت منطقه‌ای در جنگ علیه داعش نیازمند بود و در بحبوحه فصل انتخابات مجلس بعد از ماه‌ها اعتراض و آشوب سیاسی‌ــ ثابت کرد که این دستورکار مورد وفاق همگان است. اما هدف اصلی دیگر کنفرانس، یعنی ارتقای عراق به عنوان یک حوزه همکاری بین کشورهای رقیب به جای هدف مداخله، کماکان محقق نشده است.
از آن زمان، شرایط سیاسی عراق یک بار دیگر تغییر کرده، و بروز بحران‌های دیگری در داخل و خارج منطقه چالش‌های متعددی برای سازمان‌دهندگان کنفرانس جاری ایجاد کرده است. علاوه بر میزبانان تازه اردنی (پایین را ببینید)، پاریس و بغداد هدف‌شان این است که با تکیه بر موفقیت کنفرانس اول، تعداد مسائل در دستورکار را گسترش دهند و تلاش کنند همکاری منطقه‌ای ملموسی را در بخش‌های متنوع‌تری از جمله انرژی آغاز کنند؛ ضمن اینکه عراق را همچنان به عنوان موضوع اصلی در مرکز بحث حفظ کنند. معلوم نیست که این بار موضوع مقابله با تروریسم به بحث گذاشته شود، به‌ویژه با توجه به تفسیرهای متفاوت این اصطلاح از سوی دولت‌های شرکت‌کننده و حساسیت فعلی خود مسئله.
حفظ سطح مشابه نمایندگی از دولت‌ها در کنفرانس دوم هم یک چالش خواهد بود. علاوه بر مشارکت‌کنندگان کنفرانس اول، فهرست مهمانان این کنفرانس شامل نمایندگانی از عمان و بحرین می‌شود، هر چند برخی دولت‌ها ممکن است با نمایندگان پایین‌رتبه‌تر از قبل شرکت کنند. ناظرانی از گروه ۲۰ و کشورهای اتحادیه اروپا هم حضور خواهند داشت.
تحول در رابطه اردن و عراق
تصمیم برای برگزاری کنفرانس در امّان بازتابی از توسعه کلی در روابط این پادشاهی با عراق و محاسبات در قبال آن است. از نگاه امنیتی، اردن خواهان دور نگه داشتن عناصر جهادی، نیروهای مسلح نیابتی ایران، و دیگر تهدیدات از مرز شرقی خود است. به لحاظ دیپلماتیک، می‌خواهد پیشرفتی را که با نخست‌وزیر سابق عراق مصطفی الکاظمی کسب کرده است تداوم ببخشد؛ الکاظمی بعد از سال‌ها روابط پسا-صدام با اردن، که بین رابطه سرد و خصمانه نوسان داشت، روابط دوجانبه را به طور اساسی بهبود بخشید. امّان سرمایه‌گذاری سیاسی زیادی در تبلیغ برای الکاظمی کرد، و طی دوره تصدی او تعدادی نشست‌های چندجانبه تشکیل شد، از کنفرانس بغداد تا نشست‌های بلندپایه جاری این پادشاهی با عراق و مصر.
استعفای زودهنگام الکاظمی موجب نگرانی در میان مقامات اردنی شد، به‌ویژه چون جانشین او ــ‌محمد شیاع السودانی‌ــ برای آن‌ها عمدتا فردی ناشناخته بود. اما اولین سفر خارجی السودانی به عنوان نخست‌وزیر به امان بود، که مقداری از نگرانی‌های اردن را کم کرد و کنفرانس بغداد را به عنوان فرصتی برای ارتقای این روابط جلوه داد. تداوم برای اردن مهم است، و السودانی گویا مایل است به چنین تداومی متعهد باشد. علاوه بر این، برنامه‌های چندجانبه با عراق تصویر پادشاهی اردن را نیز در مقام میزبان و بازیگر سازنده منطقه‌ای تقویت خواهد کرد.
مسلما رویکرد امان به عراق را می‌توان عمدتا به یک هدف اصلی خلاصه کرد: بهبود اقتصاد اردن. به خاطر تحولات منطقه‌ای طی دو دهه گذشته ــ‌از سقوط رژیم صدام تا «بهار عربی»، جنگ داخلی سوریه، و همه‌گیری کرونا‌ــ اردن رشته‌ای از مشکلات اقتصادی را متحمل شده است. تعمیق روابط با عراق به عنوان راهی برای رفع این مشکلات محسوب می‌شود، و همین باعث شد امان چندین موافقت‌نامه اقتصادی دوجانبه و چندجانبه با بغداد در سالهای اخیر امضا کند ــ‌هرچند این توافقات هنوز در مراحل مختلف عملیاتی شدن قرار دارند. به طور خاص، اردن در پی دسترسی به نفت مطمئن و ارزان است: و تا حدی می‌تواند آن را با عرضه کردن مسیر ترانزیتی دریای سرخ برای نفت خام عراق به دست آورد؛ یعنی از طریق خط لوله بصره-عقبه که در دست طراحی است. دو کشور همچنین پروژه‌ای برای اتصال شبکه‌های برق‌شان در ماه اکتبر راه‌اندازی کرده‌اند. و اردن به طور فزاینده عراق را یک بازار صادارت هم می‌بیند.
السودانی دنباله‌رو الکاظمی؟
از نگاه بغداد، این کنفرانس فرصت‌های مهمی برای السودانی هم در منطقه و هم در سطح بین‌المللی فراهم می‌کند. غرب و برخی از همسایگان به نزدیکی دولت او به بازیگران هوادار ایران با بی‌اعتمادی نگاه می‌کنند، پس شرکت در یک نشست چندجانبه مثبت راهی برای اطمینان خاطر دادن به حامیان خارجی است. السودانی شاید این نشست را فرصتی هم برای ایجاد اجماع با همسایگان عرب در روابط اقتصادی، همکاری امنیتی، و بیشتر می‌بیند. این نشست الگوی به‌خصوص نیرومندی برای ارتباط با کشورهای خلیج فارس است که از طرفی نگران تهدیدات شبه‌نظامیان مورد حمایت ایران در عراق هستند ولی همزمان به فرصت‌های زیاد سرمایه‌گذاری در این کشور امید دارند. تهران هم با شرکت السودانی در کنفرانس مخالفتی ندارد، تا حدی به این خاطر که یک دولت منزوی عراق در جامعه بین‌المللی به نفع ایران نیست.
تاکنون، فضای اطراف کنفرانس نسبتا خوشایند بوده است، که به خاطر کمبود تجربه در سیاست خارجی می‌تواند به نفع السودانی باشد. این رویداد همچنین نمونه‌ای اولیه از تداوم میراث الکاظمی از سوی السودانی به دست می‌دهد؛ کسی که شخصیت و دستاوردهای سیاست خارجی او بسیار مورد احترام فرانسه و همین‌طور اردن بود. به طور کلی، این واقعیت که به رغم تغییر در رهبری، کنفرانس مجددا برگزار شده است، با ایدهٔ ساخت پل‌هایی با دولت عراق صرف‌نظر از آنکه چه کسی زمام امور را در دست داشته باشد به خوبی همخوانی دارد.
کمک فرانسه به ثبات منطقه‌ای
عراق در مرکز سیاست خاورمیانه‌ای پرزیدنت مکرون قرار داشته است. فرانسه علاوه بر کمک نظامی فراوان به عنوان دومین شرکت‌کننده بزرگ در «عملیات عزم راسخ» و «ماموریت ناتو در عراق»، در جنگ عراق علیه داعش نیز از بغداد حمایت دیپلماتیک و بشردوستانه کرده است. بعد از شکست نظامی داعش، پاریس از سال ۲۰۱۷ بالغ بر ۶۰ میلیون یورو به تلاش‌ها برای ایجاد ثبات کمک کرد.
در نگاه فرانسه، هم اجلاس ۲۰۲۱ بغداد و هم نشست امسال در امّان بخشی از رویکرد «دیپلماسی کنفرانس» فرانسه است، که بر ارزش چنین نشست‌هایی برای استحکام ثبات منطقه‌ای و روابط رهبر-با-رهبر تاکید می‌کند. با توجه به اینکه عراق نقطه تلاقی مهمی برای بازیگران بانفوذ منطقه‌ای از جمله ایران، عربستان، و ترکیه است، مقامات فرانسوی آن را بهترین نقطه شروع برای کاهش تنش‌ها در منطقه می‌بینند (مثلا، روابط بغداد با آنکارا در حال حاضر دوره‌ای پرتنش را تجربه می‌کند که می‌تواند از یک مرهم دیپلماتیک سود ببرد). عراق همچنین بستر مهمی برای نشان دادن این موضوع است که چگونه چالش‌های بین‌المللی از قبیل گرمایش جهانی می‌تواند خاورمیانه را تحت تاثیر قرار دهد.
با این دیدگاه، پاریس چارچوب همه‌شمول کنفرانس را تبلیغ می‌کند و آن را آغاز جریانی بلندمدت می‌شمارد که به سمت حل مشکلات جهانی در منطقه حرکت می‌کند: نه فقط تغییرات اقلیمی، بلکه همچنین امنیت غذایی، بیابان‌زایی، امنیت انرژی، فوریت‌های بهداشت عمومی، بلایای طبیعی و صنعتی، و مسائلی از این شمار. یک نشانه دیگر از اهمیت این چارچوب برای فرانسه در همین ماه جاری ظاهر شد: کنفرانس بغداد جزو اندک موضوعات ذکرشده درباره خاورمیانه در بیانیه مشترک مکرون و پرزیدنت بایدن بعد از ملاقات آن دو در واشنگتن قرار داشت.
رضایت آمریکا تا کنون
در سال ۲۰۲۱، کاخ سفید از کنفرانس بغداد به عنوان یک «نشست منطقه‌ای موفق و نوآورانه» استقبال کرد. در واقع، سیاست‌گذاران آمریکا به نظر می‌آید از محتوا و چارچوب هر دو رویداد خشنود بوده‌اند، چون هدفی فراگیر را محقق می‌کند که واشنگتن و پاریس هر دو آن را دنبال می‌کنند: تشویق همکاری بیشتر عراق با همسایگان عرب.
لویی دوژی-گرو هموند مهمان در انستیتو و دیپلمات وزارت خارجه فرانسه برای اروپا و امور خارجی است؛ دیدگاه‌های ارائه شده او در این‌جا کاملا شخصی است. غیث العمری، هموند ارشد انستیتو واشنگتن در برنامه خانواده اروین لوی برای روابط استراتژیک ایالات متحده و اسرائیل است. بلال وهاب هموند واگنر در انستیتو واشنگتن است.
