ایده‌ها، عمل، تأثیر. انستیتو واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک انستیتو واشنگتن: بهبود کیفی بیشتر در سیاست خاورمیانه ایالات متحده

دیگر صفحه‌ها

تحلیلِ سیاست‌گذاری

دیدبانِ سیاست‌گذاری

کانال تدارکاتی ایران (بخش اول): حفظ دستاوردهای منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای، همزمان با بازگشت تحریم‌ها

کاترین باوئر و الانا دو‌لوزی

هم‌چنین دست‌یافتنی در English العربية

۳۰ اکتبر ۲۰۱۸


واشنگتن می‌تواند در حالی که به برخی خرید‌های ضروری از ایران اجازه می‌دهد، از تحریم‌ها به عنوان اهرمی برای واداشتن امضاکنندگان برجام به هوشیاری بیشتر استفاده کند.

تحریمهای آمریکا که قرار است از پنجم نوامبر از سرگرفته شود، تهدیدی برای کانال تدارکاتی ایران به حساب میآید؛ یعنی سازوکاری که از سوی امضاکنندگان برجام برای نظارت بر انتقال مواد، تجهیزات و کمکهای دیگر برای برنامه هستهای ایران ایجاد شده است. این کانال بر کلیه خریدهای ایران برای برنامه هستهای و برخی کالاهای تجاری نظارت دارد، ضمن آنکه مسیری است که تهران از طریق آن موظف است که هرگونه تغییرات در تاسیسات هستهای خود و فعالیتهای مرتبط با آن را به اطلاع سازمان ملل برساند. اگرچه تا کنون استفاده از این کانال تدارکاتی بسیار محدود بوده، اما ابزاری ارزشمند در مسئله منع گسترش سلاحهای هسته‌‌ای است و، از این رو، ایالات متحده باید برای شرکتهایی که خواهان استفاده از آناند معافیتهایی را در نظر بگیرد. در عوض، واشنگتن باید به دولتهای دیگر فشار بیاورد که از اقدام شدیدتر علیه خریدهای غیرقانونی ایران حمایت کنند.

کانال تدارکاتی چگونه عمل میکند؟

پیش از سال 2003، بیشتر امور هستهای و موشکهای بالستیک ایران متکی به مواد و کمکهایی بود که به طور مخفیانه از طریق شرکتهای صوری، دانشگاهها و کانالهای دیپلماتیک تامین میشد. برخی از نهادهای درگیر در این خریدها، طبق قطعنامه 2231 شورای امنیت، که بر توافق هستهای سال ۲۰۱۵ (برجام) صحه میگذارد، در معرض تحریم سازمان ملل قرار دارند. با توجه به رفتار قبلی ایران، امضاکنندگان برجام، کانالی را برای نظارت بر خریدهایی که مطابق توافقنامه هستهای مجاز است، ایجاد کردهاند که به کشورهای امضاکننده اجازه میدهد تا با شفافیت کافی، بر واردات موادی که ممکن است قابلیت هستهای داشته باشد، نظارت کنند. به طور مشخص کارگروه تدارکاتی برجام، بر دو دسته از انتقالها نظارت دارد:

  • مواد و خدماتی که برای مقاصد مجاز هستهای در اختیار ایران قرار میگیرد که سازوکار آن در بخش اول دستورالعمل تامینکنندگان مواد هستهای (NSG) تنظیم شده است.
  • موادی که مصرف دوگانه دارد و برای اهداف تجاری و غیرهستهای به ایران منتقل میشود، اما میتواند در برنامه هستهای هم استفاده شود. سازوکار مرتبط با خریداری این دسته از کالاها، در بخش دوم دستورالعمل تامینکنندگان مواد هستهای تنظیم شده است.

طبق قطعنامه 2231 شورای امنیت، بیشتر شرکتها و موسساتی که مواد هستهای یا دوکاربردی به ایران صادر میکنند، باید درخواست خود را به کارگروه تدارکاتی برجام که متشکل از مقامات رسمی کشورهای امضاکننده برجام است، ارسال کنند. اگر کارگروه با درخواست آنها موافقت کند، آنگاه این درخواست برای تصویب نهایی به شورای امنیت ارسال میشود. برخی نهادها از این فرایند معافاند. شرکتهایی که در تغییر تاسیسات هستهای فردو و مدرنیزه کردن رآکتور هستهای اراک و یا جایگزین کردن اورانیوم غنیشده ایران با اورانیوم طبیعی دخیلاند، نیازی به کسب مجوز ندارند، بلکه باید فقط ده روز پیش از انتقال مواد به ایران، شورای امنیت و کمیسیون مشترک برجام را در جریان برنامه خود قرار دهند و باید در «جایگاهی» باشند که بتوانند کاربرد نهایی مواد انتقالی را بررسی و تایید کنند. 

از آنجا که ایالات متحده در ماه می از برجام خارج شد، دیگر عضو کارگروه تدارکاتی برجام محسوب نمیشود. بنابراین، دخالت آمریکا برای جلوگیری از یک خرید مسئلهدار، بسیار مشکل خواهد بود. از این رو، واشنگتن باید بر اعضای دیگر کارگروه اتکا کند تا آنها درخواستی برای خرید مسئلهدار را رد کنند. اما اگر چنین درخواستی تایید شد، تنها از طریق قطعنامهای در شورای امنیت میشود آن را لغو کرد.

در همین حال، بیشتر فعالیتهای کانال تدارکاتی برجام طبق قوانین آمریکا، از پنجم نوامبر تحت تحریم قرار خواهد گرفت. این تحریمها در موارد مرتبط با فعالیتهای هستهای به این دلیل اعمال خواهد شد که شرکتهای درگیر در زیرساختهای هستهای جمهوری اسلامی (مثل سازمان انرژی اتمی ایران)، به فهرست تحریمهای آمریکا باز خواهند گشت. در موارد مربوط به خریدهای تجاری، واردکنندگان ممکن است شامل تحریمهای مختلف مربوط به انرژی، کشتیرانی، کشتیسازی، و صنایع خودروسازی ایران باشند.

چند محدودیت واقعی برای ایران

وقتی کانال تدارکاتی برجام ایجاد شد، بسیاری از مقامات انتظار داشتند که این کانال با درخواستهای بیشماری مواجه شود، اما تقاضاها بسیار اندک بود. به طوری که در ژوئن 2018، دو سال و نیم پس از اجرای برجام، تنها سیوهفت درخواست به کانال رسیده بود که از میان آنها با بیستوچهار درخواست موافقت شد، سه درخواست رد شد، هفت درخواست پس گرفته شد و سه درخواست در دست بررسی قرار دارد.

 کانال تدارکاتی برجام تا حد زیادی بلا استفاده ماند، چرا که ایران قادر به تامین منابع مالی مورد نیاز خود نشد. بانکهای جهانی به طور کلی تمایلی به معامله با ایران نداشتهاند، از این رو تمایل آنها به سرمایهگذاری در زمینه خرید کالاهای دوکاربردی حتی کمتر بوده است. افزون بر این، ممکن است شرکتها از اینکه چنین کانالی وجود دارد بیخبر بودهاند و یا از شرایط آن اطلاع کافی نداشتهاند، بهویژه در کشورهایی که سازوکارهای کنترل صادرات کمتر توسعهیافته است.

اگر با خوشبینی کمتری به موضوع نگاه کنیم، حکومت ایران و نهادهای مختلف آن در طی سه دهه، روشهای پیچیدهای برای دور زدن تحریمها پیدا کردند و ظاهرا حتی در دوران برجام که تحریمها رفع شده بود، به استفاده از این روشها ادامه دادند. به این ترتیب، شرکتهای ایرانی با وضعیت باخت-باخت مواجه شدند: برقراری رابطه با بانکها و تامینکنندگان خارجی حتی تحت پوشش توافقنامه هستهای برایشان دشوار شد، از این رو آنها هرگز به طور کامل از سازوکارها و شبکههای گریز خود دست نکشیدند. همزمان، همین رفتارِ فریبکارانه شرکتهای بینالمللی را واداشت که از ارتباط مجدد با ایران اکراه داشته باشند.

در واقع، برخی از کالاهایی که نیازمند تایید کارگروه تدارکاتی برجام و سازمان ملل بود، با استفاده از روشهایی بیرون از کانال تدارکاتی، صادر شدهاند. در ماه آوریل گذشته، درست چند هفته قبل از خروج آمریکا از برجام، امارات متحده عربی به دبیرخانه سازمان ملل اطلاع داد که این کشور چهار محموله ایران را در فاصله بین می 2016 و دسامبر 2017 توقیف کرده که شامل موادی با استفاده دوکاربردی برای ایران بوده است از جمله: «40 قطعه استوانهای از جنس تنگستن، یک طیفسنج جرمی پلاسمایی با قابلیت القایی، ده عدد خازن، و یک میله تیتانیوم». کمی پس از آن، ایالات متحده به سازمان ملل اطلاع داد که ایران دو کالا را که صادرات آن از سوی کارگروه تدارکاتی برجام تنظیم میشود، به طور غیرقانونی به دست آورده است: آلیاژهای آلومینیوم و فیبر کربن. سازمان ملل مشخص نکرد که کدام کشورها این مواد را در اختیار ایران قرار داده اند و مقامات سازمان فقط گفتند که بررسی خود را در این مورد آغاز میکنند.

بخشی از مشکل کانال تدارکاتی، همانطور که نماینده دائمی ایران در سازمان ملل در نامه مورخ 1 ژوئن خود به دبیرخانه این نهاد تاکید کرده، این است که «مسئولیت کسب اجازه با کشورهای صادرکننده است». این نامه حتی از دبیرخانه سازمان ملل میخواهد که «به معضل کمبود آگاهی از الزامات کسب اجازه در میان کشورهای عضو» رسیدگی کند – اظهارنظری گستاخانه با توجه به اینکه تهران میتواند بهسادگی هر گونه وارداتِ خارج از چارچوب کانال تدارکاتی را رد کند. در جریان مذاکرات برجام، ایران اصرار میکرد که مسئولیت کسب اجازه صادرات بر عهده کشور صادرکننده باشد.

توصیههایی برای سیاستگذاری

همزمان با بازگشت تحریمهای آمریکا و لنگ ماندن کانال تدارکاتی، احتمالا گسترش غیرقانونی برنامه هستهای ایران ادامه خواهد یافت (بخش دوم این مقاله با جزییات بیشتری به عوامل مخفیکاری در این برنامه خواهد پرداخت). بنابراین، واشنگتن باید سرویسها و منابع اطلاعاتی لازم را به شناسایی و مختل ساختن خریدهای ایران خارج از کانال تدارکاتی برجام اختصاص دهد. این کار همچنین شامل درخواست کمک از امضاکنندگان برجام در دو جبهه خواهد بود: نخست شفافیت بیشتر در مورد گزارشهای مربوط به فعالیتهای تدارکاتی که در خدمت اهداف منع گسترش سلاحهای هستهای است و دیگر افزایش هوشیاری در خصوص تلاش ایران برای دور زدن تحریمها.

در مقابل، ایالات متحده نیز میتواند قول دهد که شرکتهایی را که درگیر معاملههای مشخصی با ایراناند، تحریم نکند. چنین بده-بستانی شامل اکثر فعالیتهای کانال تدارکاتی برجام نخواهد بود (مثل خریدهای تجاری کالاهایی با مصرف دوگانه)، بلکه فقط شامل فعالیتهای مرتبط با اهداف روشن منع گسترش سلاحهای هستهای خواهد بود؛ مثل سه حوزه زیر که از تایید کارگروه تدارکاتی معاف شدهاند:

۱. در فردو، که ایران قرار است تاسیسات زیرزمینی غنیسازی اورانیوم خود را به مرکزی برای تولید رادیو-ایزوتوپ تبدیل کند. غنی سازی اورانیوم میتواند در خدمت اهداف تسلیحاتی باشد، در حالی که تولید ایزوتوپ معمولا برای چنین منظوری صورت نمیگیرد و، بنابراین، دستاوردی در زمینه منع گسترش سلاحهای هستهای شمرده میشود.

۲. در اراک، که ایران موافقت کرده رآکتور اتمی این تاسیسات را از نو طراحی کند تا بتواند به جای اورانیوم طبیعی از اورانیوم کمتر غنیشده برای سوخت استفاده کند و در نتیجه تواناییاش برای تولید پلاتونیوم مورد نیاز برای تولید سلاحهای هستهای کاهش مییابد.

۳. ایران توافق کرده که هر مقدار اورانیوم غنیشده بالاتر از حد مجاز ۳۰۰ کیلوگرم را به یک کشور ثالث ارسال کند و در مقابل اورانیوم طبیعی تحویل بگیرد. این نیز منجر به کاهش ذخیره مواد دارای قابلیت غنیسازی در سطح تسلیحاتی میشود.

روسیه و چین دو بازیگر کلیدی در این فعالیتها به شمار میروند. از این رو، واشنگتن باید بر آنها برای رعایت تعهدات موجود فشار آورد، از جمله اطلاعرسانی پیشاپیشِ ده روزه به شورای امنیت و کمیسیون مشترک درباره هرگونه انتقال و تایید گرفتن برای کاربرد نهایی کالاییهایی که به ایران صادر میکنند. 

 

کاترین باوئر، هموند پژوهشی خانواده بلومنشتاین-کتز در انستیتو واشنگتن و از مقامات سابق خزانهداری آمریکاست.

الانا دولوزی هموند پژوهشی برنامه برنشتاین در سیاست حوزه خلیج و انرژی و تحلیلگر سابق مسائل هستهای در دفتر ضد تروریسم پلیس نیویورک است.