ایده‌ها، عمل، تأثیر. انستیتو واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک انستیتو واشنگتن: بهبود کیفی بیشتر در سیاست خاورمیانه ایالات متحده

دیگر صفحه‌ها

تحلیلِ سیاست‌گذاری

دیدبانِ سیاست‌گذاری

رویکرد کارگروه اقدام مالی در قبال ایران باید ترکیبی از همکاری و فشار باشد

کاترین باوئر

هم‌چنین دست‌یافتنی در English العربية

۱۸ فوریه، ۲۰۲۰


هرچند زمان آن است که این معیارگذار بین‌المللی دست به اقدام بزند، اما نباید بازگشت ایران به لیست سیاه کارگروه اقدام مالی (FATF) پایان همکاری با ایران تلقی شود.

دستور کار جلسه عمومی اعضای کارگروه اقدام مالی این هفته در پاریس، که سالی سه بار انجام می‌شود، این است که پیشرفت ایران را در پایبندی به استانداردهای جهانی برای مقابله با امور مالی غیرقانونی مورد بازنگری قرار دهند. به ‌رغم هشدار جدی در جلسه عمومی قبلی این سازمان معیارگذار در اکتبر، ایران نتوانست معاهده‌های بین‌المللی لازم را به تصویب برساند که می‌توانست مانع از اعمال مجدد «اقدامات متقابلِ» این نهاد به طور کامل شود.

اگر این سازمان اقدام کند، کار درستی خواهد بود. (کارگروه این‌گونه جلسات را محرمانه نگه می‌دارد، اما انتظار می‌رود که ۲۱ فوریه تصمیم خود را علنی کند.) ایران در موارد کلیدی از برنامه اقدامات، که دوطرف پذیرفته بودند و به لحاظ فنی در سال ۲۰۱۸ منقضی شده، پیشرفتی نداشته است. از زمانی‌که کارگروه در ژوئن ۲۰۱۶ اقدامات متقابل علیه ایران را تعلیق کرده، خواهان توجه ویژه به تعهدات تهران برای رفع کاستی‌هایش در ارتباط با تامین مالی تروریسم شده است. اول و مهمتر از همه، ایران باید فعالیت‌هایی را جرم‌انگاری می‌کرد که در کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم سازمان ملل مقرر شده است، اما این موضوعی‌ست که قانون‌گذاران ایران تصویب آن را مکررا به تاخیر انداخته‌اند.

تداوم همکاری

در سال‌های اخیر، چندین بار به ایران مهلت داده شده و، همزمان، کارگروه از کشورهای عضو خواسته که تدریجا محدودیت‌ها بر عملیاتِ فراملی بانک‌های ایران را افزایش دهند. اما باتوجه به تحریم‌های سنگین آمریکا، ایران عمیقا از نظام مالی جهانی منزوی شده و، از این‌رو، بعید است که اعمال اقدامات متقابل کارگروه به طور کامل، تاثیر عملی زیادی بر بخش مالی و بانکداری این کشور داشته باشد. همان‌طورکه برایان هوک، نماینده ویژه وزارت خارجه آمریکا در امور ایران، در ماه دسامبر گفت، این روزها ایران فقط به ۱۰ درصد ذخایر ارزی خارجی خود دسترسی دارد، چون بانک‌ها از جابه‌جایی این سرمایه‌ها به نیابت ایران خودداری می‌کنند. همچنین عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی ایران، اوایل این ماه گفت که بعید است تصمیم کارگروه ویژه مالی بازارهای ارز را تکان دهد، چون بیشتر بانک‌های خارجی پیش از این هم تمایلی برای کار با بانک‌های ایرانی نداشتند؛ به نظر او، هرکسی که غیر از این می‌گوید، فقط دارد از این مسئله «به عنوان بهانه‌ای برای افزایش بهای ارز» استفاده می‌کند.

با این‌حال، اگر اقدامات متقابل کارگروه اعمال شود، پایان دادن به همکاری از طرف ایران و یا جامعه بین‌المللی اشتباه خواهد بود. تهران شاید بتواند تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا را جدی نگیرد، اما قرارگرفتن در لیست سیاه از سوی یک سازمان چندجانبه معتبر، موضوع دیگری‌ست. تصمیم‌های کارگروه قضاوت‌های ارباب فن است و از اجماع کارشناسان بین‌المللی به دست می‌آید، برای همین نمی‌توان آن‌ها را با برچسب تصمیم‌های سیاسی یا جانبدارانه مردود شمرد. از این‌گذشته، وقتی بخشی از تحریم‌ها طی دوره اجرای برجام در سال ۲۰۱۶ به حالت تعلیق درآمد، قرارداشتن ایران در لیست سیاه کارگروه اقدام مالی مانعی اساسی در راه برقراری مجدد روابط بانک‌های ایرانی با بانک‌های خارجی قلمداد می‌شد.

اگر تهران کماکان امید به کاهش تحریم‌ها در آینده دارد، باید ثابت کند که به معیارهای ضدپولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم پایبند است. این امر شامل به رسمیت شناختن و اجرایی ساختن تحریم‌های بین‌المللی در این موارد و همچنین شفاف‌سازی لازم برای کسب اعتبار مجدد در نظام پولی بین‌المللی است.

این گام‌ها به نفع اروپا و آمریکا هم هست. برای این‌که فشار تحریم‌ها واقعا رفتار ایران را تغییر دهد، دولت‌های غربی باید همزمان پیشنهادی پذیرفتنی برای کاهش تحریم‌ها بدهند؛ این ‌چالشی است که کارزار فشار حداکثری موجود را کماکان مختل کرده است. اروپا از مدت‌ها پیش روابط اقتصادی را به عنوان مبنای دیالوگ سیاسی با تهران قرار داده و تایید کرده است که پایبندی ایران به استانداردهای کارگروه اقدام مالی پیش‌شرط این فعالیت‌هاست. در عین حال، این کاهش تحریم فشار ناشی از تحریم‌های آمریکا را کاهش نخواهد داد و حتی اگر وضعیت ایران نزد کارگروه اقدام مالی بهتر شود، این تحریم‌ها کماکان مانعی برای فعالیت اقتصادی خواهد بود.

کارهای باقیمانده‌ای که باید انجام شود

با این ‌حال، برای پایبندی ایران به معیارهای کارگروه هنوز موانع مهمی وجود دارد. بحث داخلی در ایران درباره این موضوع، به آرمان‌های اساسی انقلاب و صاحبان منافع پیوند خورده و از این‌رو حل مسئله دشوار خواهد بود.

در هفته‌های اخیر، هواداران ایرانی پایبندی به استانداردهای کارگروه اقدام مالی کارزاری به راه انداخته‌اند به این امید که علی خامنه‌ای، رهبر ایران، را ترغیب کنند تا از نفوذ خود برای تصویب لایحه قانونی پیشنهادی استفاده کند؛ لایحه‌ای که در مجمع تشخیص مصلحت نظام –‌نهادی تندرو که اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان را حل‌وفصل می‌کند‌– معطل مانده است. تصویب لایحه به معنای پذیرش کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه جنایات سازمان‌یافته فراملی (UNTOC) است که با عنوان کنوانسیون پالرمو هم شناخته می‌شود (و در سال ۲۰۰۰ تصویب شد) و نیز پذیرش کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم که کارگروه آن را لازم می‌داند. حامیان پذیرش این دو کنوانسیون معتقدند که اجتناب از پذیرش اصلاحات مورد درخواست کارگروه اقدام مالی و بازگشت به لیست سیاه آن، تهدیدی برای روابط باقیماندهٔ بانکی ایران در سطح بین‌المللی و از دست دادن فرصت‌های سرمایه‌گذاری خارجی است.

شورای نگهبان (که ناظر بر هماهنگی مصوبات مجلس با قانون اساسی‌ است) این لوایح را دو بار رد کرد که پس از آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده شد. یکی از اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام در اواخر ماه ژانویه اعلام کرد که مهلت یک‌ساله برای بررسی موضوع سپری شده و تمدید آن «به نظر نمی‌رسد که لازم باشد».

یکی از مسائل موردبحث، مستثنی‌کردنِ «سازمان‌های آزادی‌بخش» از مفاد قانون مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT) است ‌ــ‌ که در عمل منظور گروه‌هایی تروریستی مثل حزب‌الله، شبه‌نظامیان شیعه عراق، حماس، طالبان و امثالهم است. هرچند ظاهرا اصلاحیه‌های ایران بر این قانون در سال ۲۰۰۸، این معافیت را نادیده گرفته، اما آن اصلاحیه‌ها کماکان می‌گوید که شناسایی یک سازمان به عنوان یک ساختار تروریستی تنها در هماهنگی با اصل ۱۵۴ قانون اساسی انجام خواهد شد؛ اصلی که «از مبارزه حق‌طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین در هر نقطه از جهان» حمایت می‌کند. به این‌ترتیب، اصلاحیه‌ها اساسا همان مستثنی کردن قانون مقابله با تامین مالی تروریسم را به روش دیگری فراهم می‌آورد. از این گذشته، لایحه پیشنهادی دولت ایران که کنوانسیون سازمان ملل در مقابله با تامین مالی تروریسم و کنوانسیون پالرمو را می‌پذیرد، شامل یک «شرط» است که می‌گوید چون ایران «مبارزه حق‌طلبانه مردم علیه سلطه استعمارگران و اشغال‌گران خارجی» را به رسمیت می‌شناسد، نمی‌تواند همزمان «چارچوب‌ها و تعاریف تروریسم» در این کنوانسیون‌ها را هم به رسمیت بشناسد. تندروها حتی این ملاحظات را هم رد کردند و آن را «بی‌ارزش» خواندند چرا که (از دید آنها) به فراخوان برای خلع‌سلاح سپاه پاسداران و حزب‌الله هم خواهد رسید.

شاید آنچه که تندروها بیش از هر چیزی از آن می‌ترسند، تهدیدی‌ است که در نتیجه پایبندی به دستورالعمل‌های کارگروه، متوجه منافع تجاری سپاه پاسداران و سازمان‌های شبه‌دولتی می‌شود؛ منافعی که ریشه در انواع شرایط سهل یا مبهم مالکیت دارد و اصلاحات کارگروه لاجرم آن‌ شرایط را از بین خواهد بُرد.

نتیجه‌گیری

تا وقتی ایران این مسائل را حل نکند، کارگروه اقدام مالی حق دارد این کشور را در لیست سیاه قرار دهد و از اعضای خود بخواهد تا اقدامات متقابل را اعمال کنند. اما این اقدامات لزوما به معنای پایان همکاری کارگروه با ایران نیست. این سازمان، مثل سابق، باید با بهره‌گیری از بیانیهٔ اجلاس این هفته، راه آینده را هم برای ایران و هم کشورهای عضو هموار سازد. این کشورها نیز باید همکاری انفرادی خود با ایران را حفظ کنند و نهایت کوشش خود را به کار برند تا اطمینان یابند که ایران سود پایبندی و زیان تاخیر در تصویب قانون مقابله با تامین مالی تروریسم را درک می‌کند.

 

*کاترین بائر هموند خانواده بلومنشتاین-کاتز در انستیتو واشنگتن است.