مکانیسم ماشه و بازگشت تحریم‌های ایران: هیاهو یا واقعیت؟

در هفته‌های اخیر، آمریکا، بریتانیا، فرانسه، و آلمان مدعی شده‌اند که فروش پهپادهای ایران به روسیه برای استفاده علیه اوکراین نقض قطعنامه ۲۲۳۱ سازمان ملل است؛ قطعنامه‌ای که ستون اصلی برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) است. این ادعاها در ترکیب با بن‌بست دیپلماتیک جاری برای احیای توافق هسته‌ای ۲۰۱۵، برخی را بر آن داشته تا پیگیری «مکانسیم ماشه» را پیشنهاد بدهند؛ شرطی که قطعنامه‌های منقضی‌شدهٔ سازمان ملل علیه ایران را دوباره احیا خواهد کرد و اساسا برجام را کان-لم-یکن می‌کند. مکانیسم ماشه چگونه عمل خواهد کرد، و چه پیامدهای سیاسی، اقتصادی، و امنیتی‌ای در پی خواهد داشت؟

مکانیسم چگونه عمل می‌کند؟

شرط مذکور در قطعنامه ۲۲۳۱ برای این طراحی شد تا در صورت «عدم اجرای چشمگیر تعهدات تحت برجام»، امکان ازسرگیری سریع تحریم‌های سازمان ملل را علیه ایران فراهم کند. هر یک از «کشورهای طرف توافق» می‌تواند مکانیسم ماشه را فعال کند. هر چند «عدم اجرای چشمگیر» دقیقا در متن تعریف نشده، به‌خوبی نشان می‌دهد که فقط نقض خود توافق هسته‌ای مبنای فعال‌سازی ماشه است ‌ــ‌و نه مسائلی که تحت قطعنامه ۲۲۳۱ هستند اما در برجام نیستند؛ مثل ممنوعیت صدور سلاح‌هایی چون پهپادهای ارسال شده به روسیه (پایین را ببینید). با وجود این، نقض مکرر تعهدات هسته‌ای از سوی ایران به خودی خود توجیهات زیادی برای فعال‌سازی ماشه فراهم می‌کند. دلیل اختلافات بین طرف‌های برجام هر چه باشد، قطعنامه مزبور کشورها را تشویق می‌کند که اختلافات را پیش از متوسل شدن به مکانیسم ماشه، از طریق سازوکار حل اختلاف برجام حل و فصل کنند.

روند مکانیسم ماشه برای اجتناب از نیاز به اجماع در میان پنج عضو دائم شورای امنیت (آمریکا، بریتانیا، چین، فرانسه، و روسیه) طراحی شد. وقتی این مکانیسم با طرح شکایتی رسمی از سوی یک یا چند طرف توافق مبنی بر موارد نقض آن فعال شد، معافیت ایران از تحریم‌ها طی سی روز منقضی خواهد شد مگر آنکه شورا قطعنامه‌ای مبنی بر ادامه آن تصویب کند. هر کدام از اعضای دائم می‌تواند آن قطعنامهٔ جدید را وتو کند؛ این شرط توقف مکانیسم ماشه را مگر از سوی طرف‌هایی که آن را فعال کرده‌اند دشوار می‌کند (هر چند همان‌گونه که در ذیل آمده، تصمیم آمریکا به خروج از برجام نقش بالقوه‌اش را در این روند پیچیده می‌کند). خود مکانیسم ماشه در اکتبر ۲۰۲۵ منقضی می‌شود.

مکانیسم ماشه باعث اجرایی شدن شش قطعنامه دیگر شورای امنیت در مورد ایران می‌شود: ۱۶۹۶ (۲۰۰۶)، ۱۷۳۷ (۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (۲۰۰۷)، ۱۸۰۳ (۲۰۰۸)، ۱۸۳۵ (۲۰۰۸)، و ۱۹۲۹ (۲‌۰۱۰). اثرات مشخص این امر عبارت است از بازگشت تحریم تسلیحاتی منقضی‌شدهٔ سازمان ملل که کشورها را از تامین، فروش، یا انتقال بیشتر تجهیزات نبرد به ایران منع کرد و صدور هر گونه تسلیحات را از سوی تهران ممنوع ساخت. علاوه بر این، تاریخ انقضای مقرر در اکتبر ۲۰۲۳ را لغو می‌کند که شامل بندهای ممانعت تهران از صدور موشک‌ و پهپاد و «هر گونه فعالیتی» است که به طراحی و ساخت موشک‌های بالستیک «برای حمل و ارسال سلاح‌های اتمی» مرتبط باشد (برای جزئیات بندهای مربوط به پهپادها، در ذیل به قسمت «ارسال تسلیحات به اوکراین» نگاه کنید).

قطعنامه‌هایی که به خاطر مکانیسم ماشه دوباره اجرایی ‌شوند، کنترل‌های صادراتی، ممنوعیت‌های مسافرتی، مسدودسازی دارایی‌ها، و محدودیت‌هایی دیگر را نیز بر افراد، نهادها، و بانک‌های دخیل در برخی فعالیت‌های هسته‌ای و موشکی ایران احیا می‌کنند. علاه بر این، دولت‌های ملی و اتحادیه اروپا ملزم به واردکردن این تحریم‌ها در قوانین خودشان خواهد بود. سرانجام، بیشتر فعالیت هسته‌ای ایران، از جمله آنچه تحت برجام مجاز به انجامش بود، دوباره ممنوع خواهد شد.

مکانیسم ماشه، دور اول

وقتی دولت ترامپ در سال ۲۰۱۸ از برجام خارج شد، سعی نکرد مکانیسم ماشه را فعال کند. در آن زمان، بازرسان بین‌المللی تایید کردند که ایران در محدوده تعهدات هسته‌ای خود باقی مانده است، و مقامات آمریکایی شاید نگران بودند که مکانیسم ماشه تلاش آن‌ها را برای خروج کامل از توافق منحرف کند و حق وتوی واشنگتن را در شورای امنیت در بلندمدت بالقوه تضعیف کند.

اما دو سال بعد، دولت به رغم آنکه دیگر یکی از طرف‌های برجام نبود، تلاشی جنجالی برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه آغاز کرد. در ژوئن ۲۰۲۰، با نزدیک شدن انتخابات ریاست‌جمهوری و زمان انقضای تحریم تسلیحاتی در ماه اکتبر آن سال، مقامات آمریکایی یک طرح پیش‌نویس برای تمدید تحریم منتشر کردند. این ایده در بریتانیا، فرانسه، و آلمان (موسوم به سه کشور اروپایی) از حمایت کمی برخوردار شد، چون آن‌ها بر ترجیح خود مبنی بر حفظ کامل برجام، به رغم مشکلات ناشی از خروج آمریکا و موارد متعدد نقض توافق از سوی ایران، تاکید داشتند. چین و روسیه هم با این ایده مخالف بودند.

دولت ترامپ سپس تلاش کرد مکانیسم ماشه را در آگوست با اشاره به عدم پایبندی ایران به برجام فعال کند، با این استدلال که آمریکا هنوز «شرکت‌کننده» در توافق هسته‌ای بنا به تعریف قطعنامه ۲۲۳۱ است. سیزده عضو از پانزده عضو شورای امنیت سازمان ملل، از جمله سه کشور اروپایی، این تفسیر را رد کردند، و دولت بایدن در فوریه ۲۰۲۱ آن را پس گرفت. شکست این تلاش تاکیدی بر این است که واشنگتن نمی‌تواند مکانیسم ماشه را یک‌جانبه فعال کند ‌ــ‌چنین اقدامی باید از سوی سه کشور اروپایی، و احتمالا با همکاری نزدیک آن‌ها، انجام می‌شد.

ملاحظات مربوط به فعال‌سازی مکانیسم ماشه

مکانیسم ماشه سازوکاری نیست که به سادگی استفاده شود یا به عنوان اهرمی برای بهبود موضع مذاکراتی غرب به کار رود. مساله اصلی خیلی به پیامدهای اقتصادی بالقوه آن مربوط نمی‌شود، چون این پیامدها محدودند. مکانیسم ماشه عملا دکمه توقف فوری مذاکرات هسته‌ای است، و فعال‌سازی آن نشانه‌ای قطعی از شکست گفتگوهاست. از این رو، فقط وقتی دولت‌های غربی به این نتیجه برسند که بازگشت به برجام ناممکن است و بعد از بررسی دقیق پیامدهای زیر باید از آن استفاده شود:

دیپلماسی هسته‌ای. اجرای مکانیسم ماشه دیپلماسی هسته‌ای را به «تنظیمات کارخانه» برخواهد گرداند، و اساسا سازش‌های مندرج در متن برجام و تلاش‌ها برای احیای آن را از بین خواهد برد. اجرای مجدد قطعنامه‌های سازمان ملل ایران را به «تعلیق تمام فعالیت‌های مرتبط با بازفرآوری، آب سنگین، و غنی‌سازی» ملزم خواهد کرد ‌ــ‌محدودیتی که تهران از ابتدا با آن مخالف بوده است و دوباره با آن مخالفت خواهد کرد، و این بار با داشتن یک برنامه غنی‌سازی پیشرفته‌تر.

در تئوری، فعال‌سازی ماشه ممکن است موجب تسهیل یک توافق بهتر در گفتگوهای جدید آینده شود. اما به احتمال بیشتر، در را به روی هر گونه مذاکره برای یک دوره زمانی قابل توجه خواهد بست، و اگر قرار شود گفتگوهای تازه شکل بگیرد، این روند احتمالا خیلی طول می‌کشد؛ شاید به اندازه سال‌های طولانی تلاشی که به برجام انجامید.

از سوی دیگر، دولت‌های غربی می‎توانند از تهدید صرف برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه به عنوان یک اهرم مذاکراتی استفاده کنند. مثلا سه کشور اروپایی می‌توانند روند سی روزه مکانیسم ماشه را فعال کنند و از ایران بخواهند پیش از سر رسیدن موعد آن از موضع مذاکراتی تندروانه خود عقب‌نشینی کند. اما بعید است این کار موثر باشد چون پیامدهای اقتصادی مکانیسم ماشه چندان چشمگیر نیستند (پایین را ببینید)، در حالی که این تهدید به خودی خود هر گونه علاقه باقیمانده ایران به یک توافق را از بین خواهد برد.

فشار تحریم‌ها. اگر در نتیجهٔ فعال‌سازی مکانیسم ماشه تحریم‌ها برگردد، تاثیر اقتصادی آن بر ایران احتمالا جزئی خواهد بود، چون تهران از قبل با مجموعه‌ای از تحریم‌های ثانویه آمریکا روبه‌روست که از آنچه در قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل مطرح شده بسیار جامع‌تر و مخرب‌تر است. مثلا هیچ یک از قطعنامه‌های مرتبط با ایران معاملات نفتی و غیرنفتی آن را محدود نمی‌کند. دولت‌ها گرچه شرکت‌ها و بانک‌های خود را تشویق می‌کنند که در کار با نهادهای ثبت‌شده در ایران «هشیارانه عمل کنند»، اما شرکت‌هایی که حاضر بوده‌اند ریسک تحریم‌های آمریکا را به جان بخرند احتمالا با الزامات سازمان ملل کارشان را متوقف نخواهند کرد.

در حوزه انرژی، مکانیسم ماشه بعید است چین را از خرید صدها هزار بشکه نفت خام ایران در روز منصرف کند؛ نفتی که از طریق یک سیستم پیچیده و مخفیانه در خاورمیانه و جنوب آسیا صادر می‌شود تا منشأ ایرانی آن را پنهان کند. پایان مذاکرات برجام به طور نمادین می‌تواند باعث احتیاط کسب‌وکارها در کشورهای ترانزیتی مثل ترکیه و امارات شود، چون آن‌ها احتمالا مطمئن خواهند بود که تحریم‌ها به زودی برداشته می‌شود. اما بعد از یک دوره سازگاری، تاثیر ماندگار آن احتمالا محدود خواهد بود، چون بسیاری از دولت‌های همسایه کماکان تمایلی به ممانعت از روش‌های دور زدن تحریم‌ها نخواهند داشت.

در کشورهایی که از پیش به محدودیت‌های آمریکا پایبند بوده‌اند، مکانیسم ماشه جهت‌گیری سیاست آن‌ها را تقویت خواهد کرد. مثلا، این چشم‌انداز که کره جنوبی ممکن است وجوه مالی مسدودشده ایران در بانک‌های خود را آزاد کند تا مدت نامعلومی از بین خواهد رفت. اما مکانیسم ماشه به ‌طور خودکار مهم‌ترین تحریم‌های وضع شده از سوی اتحادیه اروپا در یک دهه پیش را احیا نخواهد کرد ‌ــ‌محدودیت‌ها علیه انرژی، مواد معدنی، مواد شیمیایی، و بخش مالی مستلزم تایید در بروکسل به اتفاق آرا است.

مهم‌ترین اثر اقتصادی احتمالا نمادین خواهد بود. با نمایش اینکه هیچ چشم‌اندازی برای احیای برجام نیست، مکانیسم ماشه می‌تواند منجر به التهاب بیشتر در بازارهای ایران شود، موجب توقف سرمایه‌گذاری داخلی شود، و به خروج سرمایه بیشتر بینجامد، چون ایرانی‌ها با واقعیت دست و پنجه نرم کردن با تحریم‌های سخت به مدتی نامعلوم روبرو خواهند بود. هر چند در مذاکرات اخیر، مقامات ایرانی انعطاف نشان نداده‌اند ‌ــ‌اما احتمالا تا حدی برای زنده نگه داشتن امید اندک به برجام و تقویت ریال‌ــ‌ مکررا سعی کردند مخاطبان داخلی خود را با چشم‌انداز پول‌هایی که به زودی آزاد خواهد شد آرام کنند. ولی مکانیسم ماشه این توهم را از بین خواهد برد.

ارسال سلاح به اوکراین. در این مرحله، مکانیسم ماشه بعید است تلاش‌ها برای قطع ارسال تسلیحات ایرانی به روسیه برای استفاده در اوکراین را تقویت کند. ارسال‌ تسلیحات پیشاپیش بند ۴ و ۶ پیوست B قطعنامه ۲۲۳۱ را نقض کرده‌اند چون ارسال برخی تجهیزات تحت نظام کنترل فناوری موشکی (ام.تی.سی.آر) را بدون تایید قبلی شورای امنیت محدود می‌کند و معاملات مالی با نهادهای معینی را منع می‌کند. اعمال مجدد تحریم گسترده‌تر تسلیحاتی بر اساس قطعنامه، نیازمند توجیه اضافی در این مورد است که چرا ارسال پهپاد جزو موارد نقض محسوب می‌شود، اما ابزارهای اضافی به سیاست‌گذاران برای ممانعت از آن نمی‌دهد.

در بلندمدت، انقضای ممنوعیت آزمایش موشکی و شروط ام.تی.سی.آر در اکتبر ۲۰۲۳، می‌تواند ضرب‌الاجل مفیدی برای سیاست‌گذاران فراهم کند. یعنی اگر توافقی برای احیای برجام حاصل نشد یا تا آن زمان کنار گذاشته شد، استفاده از مکانیسم ماشه برای ممانعت از انقضای این ممنوعیت ممکن است معقول باشد.

پاسخ ایران. واکنش تهران به مکانیسم ماشه تا حدی به پیامی که از روسیه و چین دریافت می‌کند بستگی دارد. اگر آن‌ها از رژیم بخواهند در محدوده مشخصی باقی بماند ‌ــ‌مثلا، اجتناب از تلاش برای پیشبرد برنامه تسلیح هسته‌ای خود، یا اخراج بازرسان، یا خروج از پیمان منع اشاعه سلاح‌های هسته‌ای‌ــ‌ آن وقت پاسخ ایران ممکن است ملایم باشد. اما اینکه آنها تا چه میزان بخواهند رژیم را مهار کنند روشن نیست. چین عمدتا تمایلی به فشار بر ایران در جریان مذاکرات برجام نداشته است و در مخالفت با تحریم‌های آمریکا یک جریان حیاتی مالی را با خرید نفت ایران گسترش داده است. و تعمیق روابط امنیتی و استراتژیک روسیه با تهران ممکن است از تمایل روسیه به ایفای نقشی سازنده بکاهد.

در نهایت، واکنش ایران با هدف نمایش مقاومت و تاب‌آوری همراه خواهد بود، خواه از طریق گام‌های هسته‌ای، گام‌های متعارف، یا هر دو. گام‌های هسته‌ای می‌تواند شامل افزایش محدودیت بازرسی‌ها و غنی‌سازی اورانیوم تا ۹۰ درصد باشد (یعنی، آستانهٔ عموما پذیرفته‌شده برای مواد تسلیحاتی هسته‌ای). گام‌های متعارف می‌تواند در قالب حملات بی‌ثبات‌کننده یا توقیف شناورها در تنگه هرمز باشد، همین‌طور افزایش تنش از طریق نیروهای نیابتی در عراق، لبنان، سوریه و/یا یمن.

هنری رُم هموند ارشد انستیتو واشنگتن است. لویی دوژی-گرو هموند مهمان در انستیتو و دیپلمات در وزارت خارجه برای اروپا و امور خارجه است؛ دیدگاه‌های ارائه شده در این‌جا کاملا شخصی است.