ایده‌ها، عمل، تأثیر. انستیتو واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک انستیتو واشنگتن: بهبود کیفی بیشتر در سیاست خاورمیانه ایالات متحده

دیگر صفحه‌ها

تحلیلِ سیاست‌گذاری

دیدبانِ سیاست‌گذاری

عادی‌سازی روابط با اسرائیل می‌تواند حیاتی تازه به ابتکار صلح اعراب ببخشد

غیث العمری

هم‌چنین دست‌یافتنی در English العربية

۳۱ آگوست ۲۰۲۰


با دیپلماسی سنجیده، بحث صریح درباره منافع ملی و گام‌های متقابل عملی، گروهی از کشورهای عربیِ همسو می‌توانند صلح‌سازی بین فلسطینیان و اسرائیل را پیش ببرند و درعین‌حال هسته ابتکار صلح اعراب را حفظ کنند.

یکی از انتقادات علیه توافقِ عادی‌سازی روابط بین اسرائیل و امارات متحده عربی این است که طرح عربستان یعنی ابتکار صلح اعراب را، که در ۲۰۰۲ تصویب شد، نقض می‌کند. از برخی جهات این برداشت درست است ‌ــ‌توافق جدید از رویکرد همه-یا-هیچ برای عادی‌سازی کامل بین اسرائیل و کشورهای عرب فاصله می‌گیرد که عادی‌سازی روابط را به بعد از حل مسائل اصلی فلسطینیان (و سوری‌ها و لبنانی‌ها) با اسرائیل موکول می‌کرد. با این وجود، امارات متحده عربی با گره زدن عادی‌سازی به تعلیق طرح‌های اسرائیل برای الحاق کرانه باختری، همچنان بر پیش‌شرط ابتکار صلح اعراب برای عادی‌سازی روابط به حل مسائل فلسطینیان تاکید می‌کند. و با توجه به هم‌گراییِ تدریجی منافع بین اسرائیل و برخی کشورهای عرب، توافق امارات و اسرائیل فرصتی برای به‌روز کردن ابتکار صلح اعراب فراهم می‌کند:‌ مشخصا، با کنارگذاشتن رویکرد همه-یا-هیچ به نفع رویکردی تدریجی و متقابل که منافع ملی مشروع کشورهای عرب را تامین کند و درعین‌حال روابط فلسطینیان و اسرائیل را گسترش دهد.

تغییرات بنیادین از سال ۲۰۰۲

ابتکار صلح اعراب، که در ۲۰۰۲ به پیشنهاد شاهزاده عبدالله ولیعهد عربستان سعودی (و بعدا پادشاه کشور) در نشست سران اتحادیه عرب در بیروت تصویب شد، به اسرائیل وعده می‌دهد که در ازای «عقب‌نشینی کامل از تمامی اراضی اشغال‌شده عربی بعد از ژوئن ۱۹۶۷» و یک راه‌حل «منصفانه» و «توافق‌شده» برای مسئله پناهندگان فلسطینی، به «برقراری روابط عادی» با کشورهای عرب دست می‌یابد. ابتکار صلح اعراب در زمان خود معرف تغییری بنیادی در موضع جمعی اعراب نسبت به اسرائیل بود. در ۱۹۶۷، رهبران عرب در سودان ملاقات کردند و موضع رسمی خودشان را در قالب آن‌چه که به «سه نَه خارطوم» شناخته شد تعریف کرده بودند: نه صلح، نه مذاکره، و نه به ‌رسمیت‌شناختن اسرائیل. ابتکار صلح اعراب، این مخالفتِ مطلق را کنار گذاشت و به موضعی روی آورد که روابط را مشروط به برخی نتایج سیاسی می‌کرد. این پیشنهاد، در اساس برای آن بود که با توسل به خواست اسرائیل برای عادی‌سازی روابط در منطقه، به اسرائیل انگیزه‌ای برای پیشرفت در مسئله فلسطین بدهد.

بنا به دلایل متعدد، ابتکار صلح اعراب در پیشبرد این هدف عمدتا بی‌اثر بود: ازجمله به دلیل عدم تمایل اسرائیل به مشارکت در این طرح، تبلیغ ضعیف طرح توسط اعراب در افکار عمومی اسرائیل، و بدتر شدن سریع اوضاع طی انتفاضه دوم. بااین‌حال، به‌رغم تلاش‌های گاه‌وبیگاه برای برهم‌زدن ابتکار صلح اعراب، این چرخش بنیادی در موضع اعراب حفظ شد.

در سال‌های اخیر، منطقه شاهد تغییرات بنیادین بوده و هرگونه امید حل سریع مناقشه فلسطینیان و اسرائیل که احتمالا در ۲۰۰۲ وجود داشت، از بین رفته است. بسیاری از دولت‌های عرب تدریجا تمایل خود را برای صرف سرمایه سیاسی در امری که به نظرشان فرایندی شکست‌خورده بود، از دست دادند. همزمان، چالش‌های منطقه‌ای سخت‌تر، ازجمله بهار عربی، فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده ایران در خارج، و نفوذ دولت اسلامگرای ترکیه، باعث شد مسئله فلسطینیان به رده اولویتهای پایین‌تر رانده شود. این تحولات، منافع همسوی زیادی به وجود آورد، و باعث شد اسرائیل و چندین کشور عرب به دنبال همکاری غیررسمی و ظاهرا مخفی باشند که در گزارش‌های بسیاری منعکس می‌شد. گرچه نص ابتکار صلح اعراب دست‌نخورده مانده، رویکرد همه-یا-هیچِ آن دیگر عملا تضعیف شده است. حالا توافق امارات این حرکت را رسمیت بخشیده و با این کار، حوزه‌های بالقوۀ همکاری را به طوری چشمگیر افزایش داده است.

اجرایی‌کردن ابتکار صلح اعراب

توافق امارات، با مشروط‌کردنِ عادی‌سازی به حل مسائل فلسطینیان، که در ابتکار صلح اعراب مطرح شده، ممکن است راهی موازی برای پیشبرد تدریجی مسیر فلسطینیان و اسرائیل نمایان سازد. بر اساس این رویکرد، پیشرفت موضعی در این مسیر می‌تواند با گام‌های مشابه بین اسرائیل و کشورهای عربی محقق شود. فهرست اقدامات موضعی بالقوه درباره تشکیلات فلسطینی طولانی‌ست: از پیشرفت‌های تدریجی در مسائل عمده دیپلماتیک، مثل قضایای شهرک‌ها، گرفته تا اقدامات قاطع ملموس مربوط به آزادی تردد فلسطینی‌ها، پیشرفت اقتصادی، یا حتی افزایش حوزه اختیار تشکیلات فلسطینی در نواحی بیشتری از کرانه باختری. به همین نحو، عادی‌سازی روابط اسرائیل با کشورهای عرب هم می‌تواند اَشکال مختلفی غیر از روابط کامل باشد، از اجازه‌دادن به اسرائیل برای شرکت در رویدادهای ورزشی، علمی، و فرهنگی درون مرزهای عربی، تا همکاری رسمی در روابط امنیتی یا بازکردن دفاتر تجاری.

مطمئنا تلاش‌ها برای اصلاح ابتکار صلح اعراب باید با دقت انجام شود تا از ایجاد انتظار زیاد اجتناب گردد؛ و این به معنای اجتناب از هر تلاشی برای روزآمدسازی رسمی آن از طریق اتحادیه عرب است. در حال حاضر، با توجه به تفرقه‌های عمیق در جهان عرب، نمی‌توان در این موضوع به اجماع دست یافت ‌و طرح آن برای تجدید نظر در اتحادیه عرب، تنها به منزله دعوت از مخالفان تندرو و تبدیل طرح صلح به میدان نبردی نیابتی در رقابت‌های منطقه‌ای متعدد است. به جای آن، گروهی از کشورهای عرب همسو می‌توانند رویکردی جدید در پیش بگیرند. مثلا در ۲۰۱۳، یک هیئت نمایندگی از هفت کشور با جان کری، وزیر خارجه آمریکا، ملاقات و اعلام کرد که ابتکار صلح اعراب اصلاح خواهد شد تا امکان معاوضه زمین بین فلسطینیان و اسرائیل را فراهم کند ‌ــ‌عنصری کلیدی که از پیشنهادهای ارضی آمریکا در آن زمان بود. گرچه این کشورها سخنگوی اتحادیه عرب قلمداد می‌شدند، هیچ مذاکرات رسمی‌ای در قالب هیئت مذکور انجام نشد.

امروز تشکیل هر گروه‌ مشابهی باید با محوریت عربستان سعودی انجام شود، تاحدی به این خاطر که ابتکار صلح اعراب میراث ملک عبدالله فقید بود. ولی مهم‌تر از آن، به این ‌خاطر ‌که پادشاهی عربستان وزنه‌ای در دنیای عرب محسوب می‌شود. در مرحله اول، می‌توان رفع مشکلات و آزمون این رویکرد را به کشورهای کوچکتری که دیپلماسی فعال‌تری دارند، مثل امارات و اردن، واگذار کرد.

محمود عباس، رئیس تشکیلات فلسطینی، را هم باید وارد کار کرد، دست‌کم برای تضمین این‌که دولتش مانع این تلاش نشود. البته با توجه به روابط تنش‌آلود عباس با بسیاری از رهبران عرب، برخی کشورها ممکن است میلی به مشارکت نداشته باشند. بنابراین، به احتمال زیاد آمریکا باید بی‌سروصدا رهبران عرب را تشویق کند تا این رویکرد را امتحان کنند و، به‌علاوه، همزمان تشکیلات فلسطینی را هم ترغیب کند که دوباره با واشنگتن در چارچوب ابتکار صلح اعراب همکاری کند. اروپا هم می‌تواند حمایت خود را با ارائه مشوق‌هایی برای برداشتن گام‌های تدریجی و ملموس بین اسرائیل و فلسطینیان نشان دهد.

همه این‌ها نیازمند گفت‌وگوهای صریح اعراب با رهبران تشکیلات فلسطینی و تاکید بر یک پیام اساسی است: این‌که فلسطینیان فرصت‌هایی برای استفاده از روابط حسنه اعراب و اسرائیل به نفع خود دارند، ولی نمی‌توانند مانع وقوع اجتناب‌ناپذیر این نزدیکی شوند. طی این گفت‌وگوها باید بررسی شود که این منافع چه خواهد بود، مثلا مشوق‌های اضافه‌ای که کشورهای عربی ممکن است مایل باشند به فلسطینیان ارائه دهند. ولی جزئیات بحث هر چه که باشد، کشورهای عرب باید از تعارفات سنتی دیپلماتیک پرهیز کنند و به طور خصوصی تصریح کنند که گرچه به حقوق فلسطینی‌ها و مواضع بنیادی‌شان متعهد هستند، دیگر نمی‌خواهند منافع ملی خودشان را قربانی تاکتیک‌های دیپلماتیک فلسطینیان کنند.

چنین رویکردی باعث پیشبرد منافع آمریکا نیز خواهد شد. فراهم کردن راهی برای عادی‌سازی روابط که بر بی‌میلی قدیمی برخی کشورهای عرب غلبه کند، می‌تواند به پیشبرد معماری امنیتی جدیدی در منطقه‌ کمک کند. ارائه مشوق‌هایی برای برداشتن گام‌های تدریجی ولی ملموس از طرف فلسطینیان و اسرائیل هم در راستای هدفی خواهد بود که تمام دولت‌های آمریکا از زمان پرزیدنت کلینتون اتخاذ کرده‌اند ‌ــ‌یعنی تشویق پیشروی تدریجی در صحنه عمل، همگام با تلاش‌هایی برای حصول یک راه‌حل دائمی.

نتیجه‌گیری

توافق امارات و اسرائیل، محدودیت‌های رویکرد قدیمی ابتکار صلح اعراب را آشکار کرده است. اما دو طرف‌ توافق، به جای ترک این ابزار بالقوه مفید، باید رویکرد تازه‌ای از حرکات تدریجی و متقابل اتخاذ کنند که منافع حیاتی تمام طرف‌ها را متعادل کند. گرچه این رویکرد از اهداف بلندپروازانهٔ ابتکار صلح اعراب فاصله زیادی خواهد داشت، اما سال‌هاست که ثابت شده رسیدن به آن اهداف بسیار مشکل است. از این ‌رو، رویکردی متعادل‌تر بخت بیشتری برای دستیابی به نتایج ملموس دارد. مصر و اردن، دو کشور عربی که در گذشته به توافقات صلح جداگانه با اسرائیل دست یافتند،‌ ثابت کرده‌اند که در میانجی‌گری مناقشات فلسطینیان و اسرائیل موثرتر از کشورهایی هستند که تصمیم به عدم مشارکت گرفتند. بنابراین، منافع بالقوۀ صلح را که در عادی‌سازی تدریجی روابط نهفته است، نباید دست‌کم گرفت.

 

*غیث العمری هموند ارشد انستیتو واشنگتن و مشاور سابق تیم مذاکره‌کننده فلسطینی بوده است.