درباره نویسنده
تحلیل کوتاه
تهران ممکن است بگوید که قانون هسته‌ای سال ۲۰۲۰ مجلس فضا را برای مانور در هرگونه مذاکرات آینده محدود می‌کند، اما پایبندی‌اش به آن قانون از مدت‌ها پیش دلبخواهی بوده است، و مقامات گویا بیشتر بر این تمرکز دارند تا اطمینان حاصل کنند هر گونه سازشی که انجام دهند قابل فسخ است.
تابستان امسال علی خامنه‌ای رهبر ایران جامع‌ترین اظهارات خود را درباره مسیر هسته‌ای ایران بیان کرد. در حالی که اظهارات او درباری توافق احتمالی با غرب با بیشترین توجه روبرو شد، او از مسئولان ایرانی خواست تا از مصوبه جنجالی سال ۲۰۲۰ مجلس هم پیروی کنند که برداشتن گام‌های سریع برای شتاب بخشیدن به برنامه هسته‌ای ایران و کاهش نظارت بین‌المللی را صورت قانونی داده است. او گفت: «بعضی‌ها خیال می‌کنند این قانون برای کشور مشکل‌درست‌کن است؛ اشتباه می‌کنند. این قانون، قانون خوبی است… قانون را باید عمل کرد.»
در واقع قانون سال ۲۰۲۰ نقش مهمی در بحث‌های ایرانی‌ها درباره پیشرفت‌های هسته‌ای پیدا کرد، و حرف‌های خامنه‌ای نشان می‌دهد که این امر به قوت خود باقی خواهد ماند. اما این قانون به طور گسترده‌ای سوءتعبیر شده است؛ مهم‌تر آنکه این قانون محرک اصلی فعالیت هسته‌ای واقعی ایران طی سه سال گذشته نبوده است. دولت‌های حسن روحانی و ابراهیم رئیسی هرکدام از الزامات کلیدی این قانون طفره رفته‌اند و، در عین حال، تنش در برنامه هسته‌ای را به روش‌هایی که قانون یادشده ملزم نمی‌کند شدت بخشیده‌اند. به رغم حمایت خامنه‌ای، نه قانون فعلی تعیین کننده دیپلماسی تنش‌افزایی یا محدودیت است و نه هر قانون احتمالی که جانشین آن شود.
لایحه غافلگیرکننده
در ۱ دسامبر ۲۰۲۰ مجلس ایران لایحه «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران» را تصویب و روز بعد نسخه تجدیدنظرشده آن را تایید کرد. این لایحه با ۲۵۱ رأی موافق از ۲۶۰ نماینده حاضر تصویب شد؛ چند تن از نمایندگان علنا با این اقدام مخالفت کردند، اما در بیشتر موارد دلیلش این بود که احساس می‌کردند این لایحه به قدر کافی تهاجمی نیست.
این لایحه از دو جنبه غیرعادی بود. اول آنکه تلاشی غافلگیرکننده برای ابراز وجود مجلس در مسئله هسته‌ای بود. تصمیمات هسته‌ای ایران، مثل بقیه مسائل استراتژیک، در کل از سوی شورای عالی امنیت ملی اتخاذ می‌شود که بالاترین نهاد تصمیم‌گیری کشور است و شامل رئیس‌جمهور، وزرای ارشد و چهره‌های نظامی، روسای قوای مقننه و قضاییه، و نمایندگان خامنه‌ای می‌شود که حرف آخر را هم او می‌زند. این شورا معمولا بر اساس اجماع عمل می‌کند، و اطمینان حاصل می‌کند که تصمیمات عمده مورد قبول مهم‌ترین بازیگران نظام است.
با این حال، تعداد زیادی از تندروهای مجلس در همان سال تلاش کردند محدودیت‌های یادشده را کنار بزنند. روحانی قویا با این قانون مخالفت کرد و گفت خارج از حیطه اختیارات مجلس است و مانع تلاش‌ها برای احیای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) خواهد شد. بعد از تصویب لایحه او به قانونگذاران گفت: «بگذارید کارمان را بکنیم.» گرچه مناقشه بین قوای مجریه و مقننه ایران امری عادی است، این‌ها معمولا به مسائل داخلی محدود است مثل بودجه، نه سیاست امنیت ملی. در نهایت، شاخه‌های غیرانتخابی نظام ــ‌از جمله شورای نگهبان، که قانونگذاران را تعیین صلاحیت می‌کند‌ــ طرف مجلس را گرفتند. آخرین باری که مجلس در بحث‌های هسته‌ای نقشی مهم بازی کرد اوایل سال‌های ۲۰۰۰ بود، زمانی که تهران مردد بود آیا پروتکل الحاقی پیشنهادشده از سوی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را تصویب کند یا نه.
دوم، شرایط مندرج در این قانون به معنای تغییر مشی رویکرد هسته‌ای ایران در دو سال قبل از آن بود. بعد از خروج پرزیدنت ترامپ از برجام در می ۲۰۱۸، ایران برای یک سال دیگر کماکان به تعهدات هسته‌ای خود پایبند ماند. در می ۲۰۱۹، ایران کم‌کم عبور از محدودیت‌های خود را به شکل مرحله‌ای و قابل برگشت شروع کرد، و سعی کرد به طرف‌های دیگر برجام فشار آورد تا این توافق را نجات دهند. با این حال، قانون سال ۲۰۲۰ تشدید این فعالیت‌ها را تصویب کرد (از جمله تکنیک‌های مرتبط به کار سلاح‌های هسته‌ای) و سعی کرد نظارت بین‌المللی را حذف کند (جدول پایین را ببینید).
در آن زمان، عده‌ای گمانه‌زنی کردند که این چرخش واکنشی به قتل دانشمند هسته‌ای ایران محسن فخری‌زاده به دست اسرائیل یک هفته قبل از تصویب طرح است. با این حال، بنا به یک گزارش تاریخ‌نگاری قوانین که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شد، این قانون از سال ۲۰۲۰ در دست تهیه بوده است ــ‌یعنی چند ماه پیش از عملیات اسرائیل‌ــ و مجلس در اوایل نوامبر پیش‌نویس این طرح را تصویب کرده بود. به احتمال بیشتر، این قانون بخشی از یک تلاش راهبردی از سوی برخی در رهبری ایران بود تا بر هر کسی که در انتخابات ریاست‌جمهوری آن سال آمریکا پیروز شود فشار آورد تا سریعا دوباره به برجام برگردد ــ‌گرچه حمله به فخری‌زاده به روند تصویب شتاب داد.
اجرای ضدونقیض
گرچه دولت روحانی با این قانون مخالفت کرد، قول داد به آن متعهد بماند. در آن زمان، محمدجواد ظریف وزیر خارجه گفت: «ما از آن خوش‌مان نیامد. و این را تصریح کردیم. اما… آن را اجرا خواهیم کرد. چاره دیگری نداریم.» با این حال، در عمل دولت‌های روحانی و رئیسی ــ‌تحت حمایت شورای عالی امنیت ملی‌ــ در اجرای واقعی این قانون رفتار دلبخواهی داشته‌اند. جدول زیر این شکاف را نشان می‌دهد. (توجه: برای مطالعه بیشتر درباره معنای فنی و پیامدهای عملی سطح غنی‌سازی یادشده در جدول، رجوع کنید به اینفوگرافی انستیتو واشنگتن یا واژه‌نامه هسته‌ای ایران مرتبط با آن.)
با توجه ماهیت ادواری گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و این واقعیت که توانمندی‌های هسته‌ای ایران به دلیل عملیات خرابکارانه اسرائیل در مجموعه نطنز در آوریل ۲۰۲۱ آسیب دید، ارزیابی برخی از الزامات قانون یادشده دشوار است. اما الزامات دیگر را به سهولت بیشتری می‌توان ارزیابی کرد. گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، یک کمیسیون مجلس، و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی روشن می‌کند که مسئولان ایرانی رویکردی گزینشی برای تحقق الزامات این قانون اتخاذ کردند، و یک گزارش مجلس در میانه سال ۲۰۲۱ این‌طور نتیجه‌گیری کرد: «دولت این قانون را مانعی در مذاکرات هسته‌ای می‌داند و از اجرای دقیق مفاد آن خودداری می‌کند.»
نگرش دولت به ماده ۶ این قانون در داخل کشور جنجالی‌تر از بقیه بوده است. این الزام مربوط به «موافقت‌نامه جامع پادمانی» بود که تعهدات حقوقی ایران را تحت پیمان عدم گسترش سلاح‌های اتمی (ان.پی.تی) نشان می‌دهد. به طور مشخص، این قانون به مسئولان دستور می‌دهد تا از بازرسی‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی فراتر از آنچه موافقت‌نامه جامع پادمانی ملزم کرده ممانعت کنند، مگر آنکه تحریم‌های فروش نفت و روابط بانکی ایران طی دو ماه پس از تصویب لایحه برداشته شود.
دولت روحانی نتوانست این تحریم‌ها را تا مهلت مقرر رفع کند یا بازرسی‌های اضافی را آن‌طور که قانون الزام می‌کرد حذف کند. به جای آن، برای یک «تفاهم فنی دوجانبه موقت» با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در فوریه ۲۰۲۱ مذاکره کرد که به آژانس موقتا اجازه می‌داد «به فعالیت‌های راستی‌آزمایی و نظارتی ضروری خود ادامه دهد» که شامل نظارت ویدیویی سایت‌های مونتاژ سانتریفیوژ می‌شد. دولت روحانی از این رویکرد به عنوان رویکرد سازگار با قانون هسته‌ای دفاع کرد چون تصویر دوربین‌ها فقط در صورتی در دسترس آژانس قرار می‌گرفت که یک توافق هسته‌ای جدید حاصل شود. بسیاری از قانونگذاران از این تفسیر قانون انتقاد کردند.
دولت رئیسی این الگو را ادامه داد. مثلا ماه می امسال به آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اجازه داد تا دوربین‌ها را در کارگاه‌های سانتریفیوژ در اصفهان تحت همان شرایط دوباره نصب کند. چندین نفر از قانونگذاران گلایه کردند که این ناقض قانون هسته‌ای یادشده است، اما به رغم آن مسئولان به کار خود ادامه دادند. آن‌ها همچنین به آژانس اجازه دادند تا در فُردو و تاسیسات غنی‌سازی آزمایشی سوخت در نطنز دستگاه‌های نظارت بر غنی‌سازی نصب کند.
در این میان، دولت برنامه هسته‌ای را به شیوه‌هایی شدت بخشید که از الزامات مجلس فراتر رفت و نشان دهنده این بود که قانون یادشده تاثیر محدودی در تصمیمات هسته‌ای ایران دارد. تهران گاهی این گام‌ها را به‌عنوان تحقق قانون هسته‌ای توجیه می‌کرد، هرچند رابطه اندکی بین آن‌ها وجود داشت. مثلا در آوریل ۲۰۲۱ تصمیم گرفت تولید اورانیوم غنی‌شده ۶۰ درصدی را آغاز کند که تنها یک گام فنی کوچک با سطوح تعریف‌شده سنتی برای ساخت سلاح هسته‌ای فاصله دارد. این حرکت به تلافی حمله خرابکارانه اسرائیل در روزهای قبل از آن بود، اما دولت آن را در راستای این الزام مبهم قانون هسته‌ای توصیف کرد که مسئولان باید «نیاز کشور برای مصارف صلح آمیز به اورانیوم با غنای بالای ۲۰ درصد را تامین کنند». دیگر گام‌های تحریک‌آمیز خارج از قانون هسته‌ای عبارت بود از: غنی‌سازی مقداری اورانیوم با خلوص ۸۳٫۷ درصد؛ عملیاتی کردن آبشارهای پیشرفته سانتریفیوژهای IR-6 در فردو در آرایشی که بتواند تولید سریع مقدار بسیار زیاد اورانیوم غنی‌شده را ممکن سازد؛ ساخت یک تاسیسات زیرزمینی جدید نزدیک نطنز؛ و غنی‌سازی با سانتریفیوژهای IR-2m و IR-6 در تعداد بسیار بیشتری از آنچه قانون یادشده الزام کرده است.
پیامدها
ماجرای قانون هسته‌ای یادشده ایران منعکس‌کننده کمبود نفوذ سیاسی ایرانیان داخل کشور در تصمیم‌گیری‌های هسته‌ای رژیم است. هرچند عناصر غیرانتخابی به مجلس امکان دادند تا نفوذ بیشتری بر تصویب قانون یادشده اعمال کند، در نهایت شورای عالی امنیت ملی و قوه مجریه در اجرای مطالبات قوه مقننه به شکل گزینشی عمل کردند.
مقامات غربی در ماه‌های آتی باید این جریان را به خاطر داشته باشند؛ به‌ویژه اگر تلاش‌های تنش‌زدایی جاری آمریکا-ایران تا مراحل جلوتری پیش برود. همان‌گونه که سه سال گذشته نشان داد، قانون سال ۲۰۲۰ تاثیر چندانی در اقدامات هسته‌ای دولت نداشته است ــ‌چه از جنبه پیشروی برنامه هسته‌ای چه سازش بر سر آن. مثلا این قانون مانع از آن نشد تا ایران اجازه دسترسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را در ماه می همین سال ارتقا دهد، که آشکارا ناقض ماده ۶ قانون است. این قانون همچنین نتوانست مانع کار ساخت‌وساز ماه گذشته در راکتور اراک با استفاده از یک طرح مورد تایید برجام شود، که آشکارا ناقض ماده ۵ است. نباید انتظار داشت که هیچ قانون احتمالی بعدی نیز مقامات تهران را مهار کند.
گرچه در هیچ یک از مذاکرات آتی، مقامات ایرانی با قانون هسته‌ای یادشده محدود نخواهند شد، احتمالا با یک عامل دیگر محدود می‌شوند: میل رژیم به حصول اطمینان از اینکه هر سازشی که بکند، به آسانی قابل فسخ باشد. خامنه‌ای در سخنرانی اخیر خود به مسئله قابل فسخ بودن اشاره کرد و گفت: «زیرساخت‌های موجود صنعتی هسته‌ای ما دست نخورَد.» تهران احتمالا قصد دارد در صورت انتخاب مجدد ترامپ در سال آینده اهرم‌های خود را تقویت کند و یک سیاست تهاجمی‌تر در قبال آمریکا اتخاد کند.
البته خامنه‌ای به مرور زمان مقداری انعطاف در این‌گونه خطوط قرمز نشان داده است. اما در حال حاضر دست‌کم بعید است ایران با هر گونه گامی موافقت کند که مستلزم از دست دادن توانمندی‌هایش باشد (مثلا حذف آبشارهای سانتریفیوژ پیشرفته). با این حال، ایران ممکن است به بهای مناسب مایل باشد گام‌هایی را بردارد که به آسانی قابل فسخ باشد؛ مثلا افزایش نظارت بین‌المللی، کاهش انباشت ماده غنی‌شده، و تاخیر در نصب سانتریفیوژهای پیشرفته‌تر، صرف‌نظر از اینکه با قانون هسته‌ای مجلس سازگار باشد یا نباشد.
هنری رُم هموند ارشد انستیتو واشنگتن است. نویسنده از بهزاد رضایی به خاطر دستیاری پژوهش و از کلسی داون‌پورت، سارا بورخارد، و اریک بروئر برای ارائه بازخوردهای مفید در پیش‌نویس‌های اولیه متن تشکر می‌کند.
همرسانی در شبکههای اجتماعی
