برجام زیر شمشیر داموکلس (بخش اول): پنج تصمیم ترامپ

رئیس جمهور ترامپ در ابتدا توجه زیادی به خود جلب کرد؛ با این گفته که دیگر نمی‌خواهد مجموعه‌ای از پرسش‌های مرتبط با ایران و توافق هسته‌ای ۲۰۱۵ را که به برجام موسوم است، تصدیق کند؛ مطابق به لایحه مرور توافق هسته‌ای ایران (که به نام قانون کورکر-کاردین) نیز شناخته می‌شود، رئیس جمهور ایالات متحده باید هر نود روز از طریق کنگره پایبندی کشورش به برجام را تصدیق کند. او یک بار دیگر نیز گفت که تصمیم خود درباره پایبندی ایالات‌ متحده به برجام را گرفته، اما آن را علنی نمی‌سازد. در واقع، اخبار ۵ اکتبر حاکی از آن بود که ترامپ قرار است قصد خود برای عدم تصدیق توافق ایران را در تاریخ ۱۲ اکتبر اعلام کند.
افزون بر این، آن‌چه تا به امروز سخنان رئیس جمهور ترامپ، و نیز اظهارات رکس تیلرسون، وزیر خارجه و نیکی هیلی، سفیر آمریکا در سازمان ملل متحد – که در ماه سپتامبر در انستیتوی امریکن انترپرایز نقد مفصلی بر برجام ارائه کرد - نشان می‌دهد که دولت ترامپ، هر تصمیمی در این خصوص بگیرد، طوری که لایحه مرور توافق هسته ایران تاکید می‌کند، در چارچوب سیاست‌‌های بزرگتر آمریکا در قبال ایران خواهد بود.
این مقاله، ‌نه به توصیه‌های مشخص سیاستگزاری در این زمینه،‌ بلکه به مراحل «درخت تصمیم» می‌پردازد که ایالات متحده از طریق آن با مسئله تصدیق و آینده برجام برخورد خواهد کرد. این مقاله بر تحلیل‌ فنی گزارش خدمات پژوهشی کنگره در زمینه گزینه‌ها در توقف اجرای توافق هسته‌ای ایران استوار است که در ماه سپتامبر منتشر شد.

تصمیم ۱: تصدیق یا عدم تصدیق
۱.۱: تصدیق. اولین گزینه این است که تا ۱۵ اکتبر، مطابق به لایحه مرور توافق هسته‌ای ایران، به این چهار پرسش پاسخ مثبت داده شود: آیا، (۱) ایران توافق را اجرا می‌کند؛ (۲) نقض عملی که تصحیح نشده باشد، از سوی ایران صورت نگرفته؛ (۳) اقدامی برای پیشرفت چشمگیر برنامه هسته‌ای خود انجام نداده، و (۴) تعلیق تحریم‌های ایالات متحده مطابق به توافق، (الف) مناسب و متناسب با تدابیری است که ایران برای پایان دادن به برنامه تسلیحات هسته‌ای خود روی دست گرفته، و (ب) در جهت منافع حیاتی ایالات متحده است. اگر رئیس جمهور به این پرسش‌ها پاسخ‌ مثبت دهد، نه تنها پایبندی ایران به توافق– موارد ۱ و ۲ – را تصدیق می‌کند، بلکه به این معنا نیز خواهد بود که ایران برنامه اتمی خود را، حتی بیرون از محدودیت‌های وضع‌شده در برجام، به پیش نمی‌برد (مورد ۳) و نیز این‌که تعلیق تحریم‌های ایالات متحده، در برابر تدابیر ایران برای پایان دادن به برنامه تسلیحاتی غیرقانونی‌اش، معقول و موازی با منافع ملی حیاتی ایالات متحده است (مورد ۴). در آن صورت ایالات متحده باید با اقدامات ایران در منطقه به شکلی جداگانه برخورد کند.
منطق این موضع این است که تمرکز اصلی – اما نه تمام تمرکز – ملزومات تصدیق برجام، مطابق به لایحه مرور توافق هسته‌ای، پایبندی ایران به برجام است. نیکی هیلی، نماینده ایالات متحده در سازمان ملل در نقد خود در موسسه امریکن انترپرایز، هیچ مدرک جدیدی از نقض توافق از سوی ایران ارائه نکرد. وزیر خارجه، تیلرسون، نیز در ۱۷ سپتامبر گفت که ایران از نظر فنی پایبند برجام است؛ موضعی که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی بر آن قویا و به تکرار تاکید کرده است. اما می‌توان استدلال کرد که ایران قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل مبتنی بر فصل هفتم منشور این سازمان را در خصوص برنامه‌های موشکی و انتقال تسلیحات، نقض می‌کند. به همین دلیل است که در ماه ژوئیه ۲۰۱۷، ایالات‌ متحده نیز در محکوم کردن رسمی ایران به خاطر آزمایش‌های موشکی‌اش به امضا کنندگان اروپایی برجام پیوست و آن را «ناهمخوان با قطعنامه ۲۲۳۱» خواند. اما شورای امنیت سازمان ملل در برابر این موارد از نقض قطعنامه به طور رسمی اقدامی نکرده است. بنابراین، پاسخ مثبت به چهار پرسش لایحه مرور توافق هسته‌ای، اقدامی قابل دفاع خواهد بود.
انتخاب این گزینه (تصدیق برجام) پایان «درخت تصمیم» خواهد بود. اداره ترامپ می‌تواند همزمان با تصدیق، خواستار مذاکرات بعدی برای بهبود و یا توسعه برجام شود، اما در غیاب توافق جمعی بین‌المللی بر سر عدم پایبندی ایران به این توافق، این کار به تلاشی درازمدت نیاز خواهد داشت.
۱.۲: عدم تصدیق. اقدام جایگزین رئیس جمهور می‌تواند این باشد که پایبندی ایران به برجام را تصدیق نکند. منطق این کار این است که ایران در منطقه به دنبال آشوب است، در حالی‌که همزمان از جایگاه دیپلماتیک محترمانه‌ای نزد دیگر کشورهای جهان، بخصوص اروپایی‌ها، برخورددار است و توافق ایالات متحده با این دیدگاه، تداوم موجودیت نشانه‌های پایبندی ایران به برجام تلقی می‌شود. اما با توجه به این‌که ایران برجام را به شکلی فاحش تا بحال نقض نکرده، عدم تصدیق باید بر پیش‌شرط‌های لایحه‌ مرور توافق هسته‌ای با ایران (شماره ۴، بند ب) استوار باشد که می‌گوید تداوم تعلیق تحریم‌ها در جهت منافع حیاتی ملی ایالات متحده خواهد بود. طوری که نیکی هیلی تاکید کرد، اینجا ملاحظات خارج از موضوعِ پایبندی ایران به برجام، از جمله رفتار این کشور در خاورمیانه، وزن دارد. تیلرسون نیز استدلال کرد که ایران مطابق به انتظاراتی که از متنِ مقدمه برجام می‌شود استنتاج کرد، رفتار نمی‌کند؛ جایی که می‌گوید: «آن‌ها (امضاء کنندگان برجام) پیشبینی می‌کنند که اجرای کامل برجام به شکلی مثبت در صلح و امنیت منطقه‌ای و بین‌المللی سهم خواهد داشت.»
از این، مفاد لایحه مرور توافق هسته‌ای ایران به حد کافی گسترده هست که رئیس جمهور بتواند از فحوای آن دلیلی برای تصدیق نکردن برجام پیدا کند. (یک مسیر اقدام دیگر برای رئیس جمهور این است که هیچ اقدامی نکند و این امر در لایحه به مثابه عدم تصدیق است.) اما اداره ترامپ، افزون بر ملاحظات «گام‌های بعدی»، باید مطابق با شاخصه‌های تعیین شده در لایحه توضیح دهد که از زمان تصدیق برجام در نود روز پیش توسط رئیس جمهور، چه تغییری در رفتار ایران منطقه بروز کرده است. این نکته از این جهت نیز حائز اهمیت زیادی است که ماهیت رفتارهای بی‌ثبات کننده ایران و یا فعالیت‌های موشکی آن از میانه ماه ژوئیه گذشته تا بحال، به شکل چشمگیری تغییر نکرده است. اگر رئیس جمهور بخواهد این تصمیم را اتخاذ کند – چه با عدم تصدیق و چه با عدم اقدام – اداره ترامپ باید یا به ادامه پایبندی به برجام، فارغ از درستی یا نادرستی آن، تصمیم بگیرد و یا آن بر ضد آن اقدام کند.

تصمیم ۲: اقدامات بعدی درصورت خودداری رئیس‌جمهور از تصدیق برجام
۲.۱. عدم پیگیری. اولین گزینه این است که هیچ اقدام دیگری بر ضد برجام صورت نگیرد. منطق این موضع به ظاهر بی‌منطق در دشواری همراه کردن جامعه بین‌المللی نهفته است، که برای «ترمیم» برجام، در غیاب شواهد محکم حاکی از عدم پایبندی ایران به توافق، نیاز است،‌ و نیز دشواری‌های رسیدن به توافق بر سر یک برجام دیگر و یا حتی وضع تحریمات بین‌المللی جدید. مولفه عدم پایبندی ایران به برجام، می‌تواند به مثابه تیر در کمان ایران گذاشتن تلقی شود: هم به عنوان یک محکومیت اخلاقی نواقص توافق برجام و رفتار ایران در منطقه و هم به عنوان اهرم فشار بر کسب و کار جهانی در معامله با ایران. دشواری چنین تصمیم با بی‌منطقی که قبلا اشاره شد، همراه خواهد بود: اگر رئیس‌جمهور اعلام کند که بازگشت تحریم‌ها بر ضد ایران با منافع حیاتی ملی ایالات متحده همخوان نیست، آیا نباید این کشور چنین تصمیم مهمی را پیگیری کند؟
در هرحال، اگر قرار باشد اداره ترامپ گزینه «عدم پیگیری» را انتخاب کند، «درخت تصمیم» در همین مرحله، برای فعلا، پایان خواهد یافت.
۲.۲: پیگیری. رئیس جمهور می‌تواند گزینه پیگیری مولفه یاد شده را با گام‌هایی پیگیری کند که مشخصا تعهد ایالات متحده در توافق برجام را متاثر می‌سازد. در صورتی که تصمیم رئیس‌‌جمهور تصدیق نکردن برجام باشد، گزینه پیگیری منطقی‌تر است. اما، هر یک از این مسیرهای اقدام مستلزم آن است که اداره ترامپ به سه پرسش دیگر پاسخ دهد:
هدف چیست: ترمیم توافق بدون مذاکره مجدد، مذاکرات جدید بین‌المللی با ایران، یا به سادگی، خروج ایالات متحده از برجام ؟
کدام بخش از دولت باید رهبری این روند را بر عهده بگیرد؟
کدام سازوکارها مطابق با توافق می‌تواند به کار رود؟

تصمیم ۳: هدف – فشار بر ایران یا دستیابی به یک توافق جدید؟
۳.۱. فشار بر ایران. اولین هدف اقدام بر ضد برجام فشار آوردن بر ایران، با تمرکز بر رفتار این کشور در منطقه خواهد بود. منطق چنان حرکتی این باور عمومی در غرب است که برجام میانه‌روها در تهران توانمند می سازد و ایران را به برخوردی کمتر خصمانه با جهان تشویق می‌کند.  اقدام بر ضد برجام، حتی به شکل نمایشی، جایگاه محترمانه ایران را به عنوان یک عضو سازمان ملل متحد، که تهران علاقه‌مند به حفظ آن است، می‌تواند متزلزل سازد و بر کشورها و شرکت‌های بزرگ فشار آورد تا در معاملات خود ، سرمایه‌گذاری در این کشور و روابط دیپلماتیک و دیگر ابتکارعمل‌هایشان با ایران با احتیاط برخورد کنند. و با توجه به قدرت دلار در نظام جهانی بانکداری،‌ که در تحریم‌های نفتی بر ضد ایران در چارچوب لایحه صلاحیت دفاع ملی – ۲۰۱۲ – (NDAA) تاثیر عمیق آن مشاهده شد، اقدام بر ضد برجام می‌تواند ابزاری کارساز باشد. چنان اقدامی می‌تواند به جامعه بین‌المللی نیز این پیام را برساند که، نه تنها ایالات متحده، بلکه آن‌ها نیز باید بر ضد اقدامات بین‌المللی ایران مقابله کنند؛ اقداماتی مثل به ویرانی کشاندن سوریه و در نتیجه، موج مهاجرت به اروپا و به شکل غیرمستقیم گسترش رادیکالیسم اسلام سنی، که تاثیر آن بر دیگر کشورها بسیار بیشتر از ایالات متحده است.
جنبه منفی این گزینه این است که ایران قبلا اعلام کرده که به عدم پایبندی آمریکا به برجام با نقض موارد مشخص این توافق، یعنی تسریع غنی‌سازی اوانیورم (که ماده ۳۶ این سند اجازه آن را داده) پاسخ خواهد داد. افزون بر این، زبان مبهم ماده‌های ۲۹ و ۳۳ برجام ایالات متحده را ملزم به حمایت از اقتصاد ایران کرده؛ فقره‌ای که می‌توان استدلال کرد آمریکا آن را مدتهاست نقض می‌کند. از این رو، واشنگتن ممکن است با اقدام بر ضد برجام به یک «معامله بد» دست یازد که سود آن عمدتا چیزی نخواهد بود به جز فشار «نمادین» تئوریک بر اقتصاد ایران در برابر آزاد شدن کامل این کشور از تعهداتش در برجام و افتادن ترس و نگران به جان متحدین آمریکا.
ادامه این سیاست به شکل نامعلوم از نظر زمانی دشوار خواهد بود؛ چرا که ایالات متحده تحت فشار قرار خواهد گرفت تا یا به توافق بازگردد و یا دستورات هسته‌ای جدیدی پیشنهاد کند. (و یا این‌که ایران می‌تواند به تعهدات خود در برجام متعهد باقی بماند و به این صورت میان گروه «پی. ۵+۱»، بریتانیا، چین، فرانسه، روسیه و آلمان – به اضافه‌ ایالات متحده، تفرقه اندازد.(
۳.۲. یک توافق جدید. هدف دیگر، یعنی توافق بر سر یک معامله اتمی کاملا جدید با ایران، دشواری‌های عمده‌ای به همراه خواهد داشت. توافق برجام با وضع تحریم‌های اقتصادی فلج‌کننده، عمدتا بر معاملات نفتی ایران، از سوی اتحادیه اروپا و در سطح جهانی، از سوی آمریکا در چارچوب لایحه صلاحیت دفاع ملی – ۲۰۱۲ – که در نهایت صادرات نفت ایران را به تقریبا پنجاه درصد کاهش داد، به  دست آمد. اما چنان مجموعه‌ای از تحریم‌های بین‌المللی نیازمند آن بود که کشورها تهدیدات «فرامرزی» ایالات متحده به بخش‌‌های بانکداری‌شان را بپذیرند، که این پذیرش به سختی به دست آمد و می‌توانست تسلط دلار بر بازار‌های جهانی را به خطر اندازد. اما جامعه‌ بین‌المللی با این تهدیدها مدارا کرد، چرا که نگران برنامه هسته‌ای ایران بود که می‌توانست ظرف چند هفته اورانیوم غنی‌شده لازم برای ساخت یک سلاح هسته‌ای را فراهم سازد و لفاظی‌های ستیزه‌جویانه محمود احمدی‌نژاد، رئیس جمهور وقت این کشور، و همچنین هراس‌ها از این احتمال ‌که ایالات متحده یا اسرائیل از قوه نظامی بر ضد ایران استفاده کنند.
هیچ‌کدام از این عوامل امروز وجود ندارد؛ ایران، با وجود برجام، یک سال تا ساخت یک سلاح هسته‌ای فاصله دارد. بیشتر کشورها به رفتار بی‌ثبات‌کننده ایران در منطقه اذعان دارند، اما آن را بیشتر مشکل ایالات متحده و شرکاء منطقه‌ای آن می‌دانند. با آن‌که اکثر کشورها علاقه‌مندی‌های مهمتری در خاورمیانه دارند، برجام در حلقات «نظم بین‌المللی» توافقی تحسین‌برانگیز تلقی می‌شود. و نیز روسیه و چین در کل، در مقایسه با هنگامی که مذاکرات اتمی به طوری جدی آغاز شد، حالا رفتاری خصمانه‌تر با آمریکا دارند. با توجه به همه این‌ها، به دشواری می‌توان تصور کرد که واشنگتن بتواند بار دیگر جامعه بین‌المللی را برای دستیابی به یک توافق جدید اتمی با ایران با خود همراه سازد.

تصمیم ۴: عامل – کنگره یا بخش اجرایی؟
۴.۱. کنگره. لایحه مرور توافق اتمی ایران (INARA) به بازنگری سریع توافق از سوی کنگره را در ظرف شصت روز پس از عدم تصدیق رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد. رئیس‌جمهور به لایحه جدیدی نیاز ندارد؛ چرا که فهرستی از تحریم‌ها را از قبل در اختیار دارد که در حال حاضر به حالت تعلیق درآمده، اما می‌تواند هر زمانی که نیاز باشد، آن‌ها را فعال کند. ولی دخیل شدن کنگره در این فرایند ممکن است این شک را ایجاد کند که نه فقط رئیس‌جمهور ترامپ، بلکه ایالات‌ متحده در کل، خواستار رویکردی جدید نسبت به ایران است.
۴.۲. بخش اجرایی. عوامل مختلفی اما، به رهبری بخش اجرایی در این فرایند اشاره می‌کنند، حتی اگر با هماهنگی کنگره، و همزمان با رایزنی این نهاد برای اتخاذ اقدام به دنبال عدم تصدیق برجام، باشد. به چالش کشیده شدن برجام از سوی رئیس جمهور یک مسئله «تراز اول» سیاست خارجی است؛ از نوعی که هر دولتی می‌خواهد خود از نزدیک آن را مدیریت کند. سپردن رهبری به کنگره، با آن‌که لایحه کورکر-کاردین این اجازه را داده، می‌تواند کنترل اداره ترامپ بر این فرایند را کاهش دهد. اگر کنگره رهبری را به دست بگیرد، دولت یا به دلیل چند دستگی در کنگره در تصمیم‌گیری ناکام خواهد ماند و یا کنگره می‌تواند بر سر اقدامی بر ضد برجام متحد شود که تابع سیاست دولت در این زمینه نخواهد بود.

تصمیم ۵: چه سازوکاری؟
۵.۱. کمیسیون مشترک.  برجام تدابیری دارد که با کمیسیون حل اختلاف، در بند ۳۶ و ۳۷ این سند آغاز می‌شود. اداره ترامپ می‌تواند با طرح موضوعات مختلف در کمیسیون مشترک و ساختارهای دیگر (مثل گردهم‌آیی وزاری خارجه و یک گروه مشورتی بیرونی) «موضوع را داغ نگه‌دارد»، اما بدون شواهد قاطع از نقض برجام توسط ایران، این مسیر اقدام می‌تواند به افزایش ناشکیبایی‌ها در برابر آمریکا بیشتر کمک کند، تا فشار بر ایران. برای واردن کردن فشار جدی بر بر این کشور و یا پیشرفت به سوی یک توافق جدید، دولت باید تحریم‌ها را بازگرداند.
مسیر رسیدن به چنان نتیجه‌ای را می توان در بند ۳۶ برجام یافت که به امضاکنندگان آن اجازه می‌دهد که اگر یکی از آن‌ها فرایند حل اختلاف یاد شده را قناعت‌بخش نیافت، به تعهد خود «به کل، یا بخشی از توافق» پایان دهد. در واقع، این بند – به جای لغو توافق و بازگشت به وضعیت سابق - امکان واکنش‌های متقابل در برابر عدم پایبندی اعضا به برجام را فراهم می‌آورد. یکی از گزینه‌های ایران خروج از برجام و به جان خریدن سرزنش پایان دادن به توافق است. اما با توجه به مزایایی که این توافق برای ایران دارد – با این پیش‌فرض که ایالات متحده نخواهد توانست تحریم‌های نفتی فلج‌کننده را بازگرداند – جمهوری اسلامی، طوری که بند ۳۶ می‌گوید، می‌تواند بی‌آن که مجبور به خروج از برجام باشد، به سادگی برخی تعهدات خود را «به عنوان تلافی» زیر پا بگذارد و باز هم به روابط دیپلماتیک و تجاری خود با بیشتر کشورهای جهان ادامه دهد و در عین‌حال، واشنگتن را منزوی سازد.
چنین وضعیتی می‌تواند موانع بر سر راه برنامه هسته‌ای ایران را کاهش دهد و به طور بالقوه زمان دستیابی ایران به نوعی سلاح هسته‌ای فرضی را از دوازده ماه به شش ماه و یا حتی کمتر برساند و به این صورت، «مشکل پسا۲۰۲۶» را به «مشکل امروز» تبدیل کند، بی‌آن‌که تحریم‌های نسبتا محدود ایالات متحده بتواند مانع آن شود. به همین دلیل است که بیشتر معاملات ایران با ایالات متحده به دلایلی به جز برنامه‌ هسته‌ای تحریم شده است؛ از جمله تروریسم، پولشویی و برنامه‌های موشکی و هیچ یک از این‌ها برای تهران بی‌اهمیت نیست. پیش‌فرض در اینجا این است که ایالات متحده در بازگردان تحریم‌های نفتی جهانی در لایحه مرور توافق اتمی ایران موفق نخواهد شد، چرا که بسیاری از کشورها، از اروپا گرفته تا ژاپن، هند، کره جنوبی و چین در پذیرش شرایطی که در سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۵ حاکم بود (از جمله تهدیدات آمریکا نسبت به نظام‌های بانکی جهان) تردید خواهند کرد.
۵.۲. بازگشت به حالت اول. یک گزینه بدیل این خواهد بود که ایالات متحده شرایط موسوم به بازگشت به حالت اول، در برجام (بند ۳۷) را اعمال کند. بازگشت به حالت اول مستلزم همان فرایند حل اختلاف و بحث و گفتگویی‌ است که در بند ۳۶ گنجانده شد. در این حالت اما، نارضایتی طرفی که خواستار «بازگشت به حالت اول» شده از نتیجه فراینده حل اختلاف، خود به خود منجر به رای شورای امنیت به تهیه پیشنویس قطعنامه‌ای برای «تدوام قطعنامه ۲۲۳۱» می‌شود. این قطعنامه همان است که جایگزین تمام قطعنامه‌های پیشین شورای امنیت شد که برنامه‌ هسته‌ای ایران را محکوم، و تحریم‌های سازمان ملل را وضع کرد.
اگر کشوری که خواستار بازگشت به حالت اول می‌شود، مثل آمریکا عضو دائم شواری امنیت باشد، می‌تواند از حق وتوی خود بر ضد قطعنامه‌ی «تداوم قطعنامه ۲۲۳۱» استفاده کند و به این صورت تمام قطعنامه‌‌ها و تحریم‌های قبلی را احیا کند. این کار البته به معنای لغو کامل توافق برجام است و دیگر اعضای «پی. ۵+۱»، در غیاب شواهد محکم از نقض برجام توسط ایران، این اقدام ایالات متحده را «بازی کردن» با نظام حقوقی بین‌المللی تلقی خواهند کرد و احتمالا به شرکت در دور دیگری از مذاکرات به رهبری آمریکا روی توافقی با شرایط سختگیرانه‌تر تمایل نخواهند داشت. ایران نیز تقریبا به طور حتم چنان مذاکراتی را رد خواهد کرد.
۵.۳. خروج آمریکا از برجام بدون لغو آن. بدیلِ گزینه بازگشت به حالت اول، خروج ایالات متحده از برجام است، بخصوص اگر این کشور بخواهد به تعهد خود به این سند پایان دهد، بی‌آن‌که توافق لغو شود. به شکل رسمی، برجام یک یادداشت تفاهم امضاء نشده از کنش‌های متقابل توسط مجموعه‌ای از کشورهاست که یک قطعنامه (۲۲۳۱) شورای امنیت آن را «تایید کرده و خواستار تطبیق کامل آن شده،» اما نه تحت قوانین بین‌المللی (مثلا فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد).  در واقع اقدامات خود شورای امنیت بر مبنای توافق برجام – مثلا لغو قطعنامه‌های پیشین آن در خصوص ایران – تحت ماده ۴۱ فصل هفتم، حکم قانون دارد. بنابراین، اگر یکی از امضا کنندگان برجام (به جز ایران) از این توافق خارج شود، تعهدات و تفاهم‌های مبتنی بر این سند همچنان بابرچا باقی خواهد ماند.

جیمز اف. جفری، پژوهشگر دپارتمان فیلیپ سولوندز در انستیتو واشنگتن، سفیر پیشین امریکا در ترکیه، عراق و آلبانی بوده است.