Ideas. Action. Impact. The Washington Institute for Near East Policy The Washington Institute: Improving the Quality of U.S. Middle East Policy

Other Pages

Policy Analysis

PolicyWatch 3309

اهرم‌های عربستان برای دستیابی به صلح در یمن کافی نیست

Elana DeLozier

Also available in English العربية

April 29, 2020


از آنجا که تلاش‌های عربستان برای مذاکره در شمال و جنوب یمن ناموفق بوده است، توانایی این کشور در هدایت یک‌تنه‌ یمن به سمت صلح زیر سؤال رفته است.

توافق ریاض، که عربستان سعودی آن را با هدف استقرار «شورای انتقالی جنوب» و دولت یمن تحت رهبری واحد سیاسی و نظامی به دست آورد، تقریباً شش ماه پس از انعقاد، دچار آسیبی جدی شده است. در ۲۵ آوریل، شورای انتقالی جنوب گستاخانه تشکیل «حکومت خودگردان جنوب» را اعلام کرد ‌ـــ‌‌شاهدی بر آنکه این شورا و دولتِ عبد رَبُه منصور هادی، هنوز به اندازه زمان امضای توافق در نوامبر گذشته، با هم اختلاف دارند. این رویداد مأیوس‌کننده بعد از آن اتفاق افتاد که نیروهای حوثی در شمال، از پیوستن به آتش‌بس سعودی در ۹ آوریل خودداری کردند و، در عوض، به پیشروی خود در مناطقِ غنی از منابع طبیعی تحت‌ کنترل دولت در استان مأرب ادامه دادند.

این دو ضربه نقاط‌ عطفی در تجربه چند ماه گذشته است که عربستان سعودی را در رأس مذاکرات در یمن قرار داد. پاییز گذشته، عربستان گفت‌وگوهای مستقیم با حوثی‌ها را آغاز کرد و مسئولیت رفع مناقشات بین دولت هادی و شورای انتقالی جنوب را به‌ عهده گرفت. امید می‌رفت که ریاض آنقدر نفوذ داشته باشد که بتواند همه طرف‌ها را زیر چتر گفت‌وگوهای صلح با میانجی‌گری سازمان ملل گرد آورد. اما چنین نشد، و همین نشان می‌دهد عربستان باید از نفوذ طرف‌های دیگر برای پایان جنگ استفاده کند.

زمام امور در دست سعودی‌ها

با شکست سازمان ملل در توافق نافرجام استکهلم در سال ۲۰۱۸، از تابستان گذشته این عمدتاً سعودی‌ها بودند که تلاش‌های دیپلماتیک را در یمن هدایت می‌کردند. دو رویداد در ۲۰۱۹ آن‌ها را به این جبهه سوق داد: اول، کاهش مشارکت نظامی امارات متحده عربی که مسئولیت حفظ صلح بین شرکای ائتلاف را به ریاض محول کرد. در ماه اوت، فقط چند هفته بعد از رسمی‌ شدنِ عقب‌نشینی امارات، یکی از فرماندهان شورای انتقالی جنوب در حمله‌ای بزرگ کشته شد. شورای انتقالی جنوب مظنون به این بود که یک جناح متحد دولت در این کار دخیل بوده است. همین به تشدید اختلافات نهفتۀ شورا با هادی انجامید و ریاض را مجبور به پادرمیانی کرد. دوم، حملات سپتامبر به تأسیسات نفتی عربستان در بقیق ‌ـــ‌که باور عموم این بود که کارِ ایران است‌‌ـــ‌ عربستان را وادار به گفت‌وگوهای مستقیم با حوثی‌ها کرد تا بتواند از خاک خود محافظت کند و از جنگ خارج شود.

مذاکره با حوثی‌ها پرفرازونشیب بوده است. دو طرف راهبرد‌های دیپلماتیک متفاوتی دارند: حوثی‌ها رویکردی کلی‌نگرانه‌تر به مذاکرات دارند، درحالی‌که سعودی‌ها رویکردی گام‌به‌گام و مبتنی بر اعتمادسازی را ترجیح می‌دهند. اعتماد چندانی بین آن‌ها وجود ندارد ‌ـــ‌‌در سپتامبر حوثی‌ها موقتاً حملات‌شان به خاک عربستان را متوقف کردند، و نیروهای ائتلاف هم از حملات هوایی خود برای پاسخ به آن‌ها کاستند، اما دو طرف نتوانستند به آتش‌بس مشترک همه‌جانبه‌ای در یمن دست پیدا کنند. خیلی زود حوثی‌ها حملات علیه عربستان را از سر گرفتند و جنگ زمینی در یمن بالا گرفت. آن‌ها از ماه ژانویه مناطق استراتژیک را از دولت گرفته‌اند و کماکان به سمت مأرب پیش‌روی می‌کنند. تا ۹ آوریل که عربستان سعودی آتش‌بس یک‌جانبهاش را اعلام کرد، شورشیان شرایط‌شان را دشوارتر کرده بودند ‌ـــ‌حوثی‌ها از پیوستن به مذاکره تا وقتی ائتلاف محاصره یمن را متوقف نکند سر باز زدند. آتش‌بس برای یک ماه دیگر تمدید شده است، ولی حوثی‌ها هنوز انگیزه چندانی برای پیوستن به آن‌ ندارند.

توافق ریاض در سال گذشته اوضاع را چندان بهبود نبخشیده است. این قراردادِ تقسیم قدرت، پیروزی‌های سیاسی قابل‌ توجهی را برای دولت هادی و شورای انتقالی جنوب فراهم کرد، ولی زبانِ سند پُر از اِشکال، و ترتیب اجرای مفادش مبهم بود، و موضوعاتی اساسی، از جمله معنای عملی «ادغام نیروها»، در آن تعریف نشده بود. از آن زمان، هر دو طرف مواضع سیاسی حداکثرگرایانه اتخاذ کرده‌اند، و تلاش‌هایشان برای شکست نظامی طرف مقابل، به سبب میانجی‌گری سعودی‌ها، با مانع مواجه شده است. در نتیجه، توافق یادشده تاکنون عملی نشده است.

علاوه بر این پیچیدگی‌ها، هفته گذشته عدن و چند ناحیه دیگر دچار سیلاب شد‌؛ اتفاقی که گرفتاری ناشی از فقدان مدیریت در جنوب را عیان کرد. دولت هادی بسیار دور از ریاض قرار دارد، و کابینه آن هم شاهد کاهش مشروعیت خود است چون، طبق مفاد توافق ریاض، منتظر جایگزین‌ است. رهبران شورای انتقالی جنوب نیز به علت محدودیت‌های سفر ناشی از ویروس کرونا در ابوظبی متوقف شده‌اند. هر کدام از طرف‌ها مانع بازگشت مقامات طرف مقابل به عدن شده‌اند. بنابراین، تعجبی ندارد که در تظاهرات عمومی اخیر، معترضان علیه غیبت مقامات در هر دو طرف شعار می‌دادند.

شورای انتقالی جنوب، خواه برای رفع بن‌بست با ریاض یا برای نشان‌دادن نقش خود در مدیریت مسائل ناشی از سیلاب، حالا وضعیت اضطراری و «خودمختاری» در جنوب اعلام کرده است. دولت هادی سریعاً این حرکت را محکوم کرد ‌ـــ‌ائتلاف به رهبری عربستان و نیز دولت امارات، شورای همکاری خلیج ‌فارس، اتحادیه اروپا، و فرمانداران سه استان جنوبی یمن (حضرموت، شبوه و المَهره) نیز آن را محکوم کردند. ائتلاف و دیگران همچنین از همه طرف‌ها خواستند که «سریعاً تلاش کنند» تا توافق ریاض اجرایی شود؛ هرچند توضیح ندادند که چگونه باید بر موانع غلبه کنند.

بدون اهرم فشار، پیشرفتی در کار نخواهد بود

پاییز گذشته، بسیاری ورود عربستان به مذاکرات را مایه امیدواری می‌دانستند. بنا بر روایت‌ آن‌ها، همه طرف‌ها ‌ـــ‌‌ازجمله حوثی‌ها‌‌ـــ‌ خواهان رابطه با عربستان بوده‌اند و عربستان نیز در حل‌وفصل مناقشات گشاده‌دست بوده است. معنای اینهمه آن بود که عربستان موفق‌تر از سازمان ملل عمل خواهد کرد. ولی ناتوانی سعودی‌ها در حل مناقشه هادی و شورای انتقالی جنوب یا رسیدن به توافق آتش‌بس با حوثی‌ها، نشان داده که از نفوذ لازم بی‌بهره ‌اند.

برای نمونه، یک دیدگاه این است که سعودی‌ها می‌توانند بر رئیس‌جمهور هادی اعمال نفوذ کنند ‌ـــ‌در واقعیت هم هنگام واداشتن هادی به امضای توافق استکهم در دسامبر ۲۰۱۸ از اهرم سعودی استفاده شد. البته، او درنهایت از اجرای آن سر باز زد. این الگو بعداً در مورد توافق ریاض هم تکرار شد. ظاهراً نتیجه روشن است: سعودی‌ها می‌توانند به اندازه امضای یک توافق ‌ـــ‌‌ولی نه اجرای آن‌ـــ‌ اعمال نفوذ کنند، و این نشان می‌د‌هد نفوذشان بر دولت هادی به خودی خود باعث پیشرفتِ بیشترِ صلح نخواهد شد.

همچنین باور عمومی این است که امارات متحده بر شورای انتقالی جنوب نفوذ دارد. ولی از پاییز گذشته، که ابوظبی رویکرد عدم دخالت نظامی را در یمن پیش گرفت، سعودی‌ها به طرف اصلی در گفت‌وگو با شورای انتقالی جنوب تبدیل شدند. اماراتی‌ها کماکان متحد شورای انتقالی جنوب باقی می‌مانند، اما به ‌نظر نمی‌رسد در تصمیم‌گیری‌های جنوب در رابطه با توافق ریاض مشارکت جدی داشته باشند. و اگر هم نفوذی دارند، تصمیم گرفته‌اند که از آن استفاده نکنند.

با همه آنچه گفته شد، موازنه قوا در گفت‌وگوهای سعودی-حوثی به نفع حوثی‌ها تغییر کرده است. ضمناً، سعودی‌ها گزینه‌های محدودی برای خروج از جنگی دارند که روزانه صدها میلیون دلار برایشان هزینه داشته است، و نگرانی‌هایشان را از نفوذ ایرانی‌ها در شبه ‌جزیره عربستان تشدید کرده است. عقب‌نشینی نظامی یک‌طرفه چه بسا تضمین آن باشد که نیروهای حوثی مورد حمایت ایران طی سال‌های آینده به مرزهای عربستان برسند، و رفع شتابزده تحریم اقتصادی به تهران امکان خواهد داد تا بلافاصله شورشیان را با تسلیحات پیشرفته تجهیز کند.

تلاش گروهی

روند شش ماه اخیر نشان داده است که سعودی‌ها شدیداً تحت فشارند تا خودشان به‌تنهایی جنگ را تمام کنند. حتی سخاوتی که به بانک مرکزی یمن و دولت هادی روا داشته‌اند و تلاش‌‌هایشان برای ارائه کمک بشردوستانه نتوانسته جهت هیچ‌یک از مذاکرات را تغییر دهد.

به جای آن، برای مذاکره درباره پایان جنگ، احتمالاً ریاض باید رویکردی سنجیده‌تر در پیش بگیرد و بر کسب نفوذ از طریق سازمان ملل، آمریکا، بریتانیا، اتحادیه اروپا، امارات متحده عربی، و عمان اتکا کند. هرکدام از این طرف‌ها روابط یا توانمندی‌هایی دارند که می‌تواند تلاش‌های سعودی‌ها را تسهیل کند. امارات متحده عربی رابطه‌ای قوی با شورای انتقالی جنوب دارد. عمان تحت لوای سلطان جدیدش، هیثم بن طارق آل سعید، فعالانه مشارکت می‌کند و خیلی راحت به حوثی‌های مسقط  دسترسی دارد. آمریکا و بریتانیا می‌توانند تخصص‌های لازم را برای تدوین جزئیات نقشه بعد از جنگ، از جمله خلع سلاح، وارد کار کنند. اتحادیه اروپا می‌تواند چارچوب‌های همکاری را فراهم کند یا شاید بین سعودی‌های و حوثی‌ها میانجی‌گری کند ‌ـــ‌‌تاحدی به خاطر رفع گلایه شورشیان از اینکه عربستان نمی‌تواند هم یکی از طرف‌های مذاکره و هم میانجی باشد. همسایگان خلیج فارس می‌توانند پول و تخصص لازم برای بازسازی را وارد کنند. و سازمان ملل هم درک عمیقی از نیازها و خطوط قرمز هر کدام از طرف‌ها دارد.

در برخی موارد، بهره‌گرفتن از نفوذ شرکای ریاض در برخی جناح‌های یمنی می‌تواند کمک کند؛ در موارد دیگر، شاید مداخله خارجیِ کمتر یا تأمین مالی بهترین گزینه باشد. ولی این واقعیت را نباید فراموش کرد که این طرف‌ها حالا مشارکت یک‌جانبه‌ای دارند، و ریاض قبلاً هم از هر کدام از آن‌ها جداگانه کمک گرفته که بازده چندانی نداشته است. بنابراین، استراتژی صلح وقتی مؤثرتر خواهد بود که ملاحظات پشت آن بیشتر محصول تلاشی جمعی باشد؛ حتی وقتی بازیگران خارجی می‌کوشند تا در امور داخلی یمن وجهه مداخله‌گرانه نداشته باشند.

فوریت این نوع همکاری‌ها هر روز بیشتر می‌شود، چون سرعت رویدادها از سرعت تصمیم‌گیری ریاض بیشتر است. برای همین، تمرکز کار باید معطوف به جلب شرکای بین‌المللی باشد که ترکیب روابط‌شان بتواند جناح‌های یمنی را تشویق کند به راه‌حلی صلح‌آمیز برسند. پیش‌شرطِ حصول این هدف نهایی تغییر نمی‌کند: آغاز گفت‌وگوهای جامع صلح که طی آن یمنی‌ها خودشان بتوانند درباره آینده خود و نقش منطقه در آن تصمیم بگیرند.

 

*الانا دولوزی هموند پژوهشگر در برنامه برنشتاین در امور خلیج و سیاست انرژی در انستیتو واشنگتن است.