Ideas. Action. Impact. The Washington Institute for Near East Policy The Washington Institute: Improving the Quality of U.S. Middle East Policy

Other Pages

Policy Analysis

PolicyWatch 2868

برجام زیر شمشیر داموکلس (بخش دوم) : یک راه میانه؟ پالیسی واچ ۲۸۶۸

Katherine Bauer and Patrick Clawson

Also available in English العربية

October 6, 2017


تهدید به عدم تصدیق توافق اتمی از سوی رئیس جمهور آمریکا به دولت این کشور فرصتی برای تعامل با کسانی را مهیا می‌سازد که مایلند این توافق حفظ شود. از این‌رو، رئیس جمهور باید به جای رویکرد «یا همه چیز یا هیچ»، از این اهرم به شکلی معقول استفاده کند.

بخش اول این پالیسی واچ، در توضیح پنج تصمیم اداره ترامپ درباره سرنوشت برجام، را اینجا می‌توانید بخوانید.

در حالی‌که رئیس جمهور ترامپ آماده می‌شود که در تاریخ ۱۲ اکتبر سخنرانی مهمی درباره سیاست آمریکا در قبال ایران ایراد کند، اداره او چند رویکرد نسبت به تصدیق توافق اتمی با ایران در ۱۵ اکتبر دارد. تا بحال، لفاظی‌های رئیس جمهور و اعضای کابینه او به این گمانه‌ها دامن زده که رئیس جمهور از تصدیق برجام خودداری خواهد کرد. دولت ترامپ اما، به جای رها کردن اهرم‌های فشار خود بر طرفداران این توافق، باید بحث تصدیق آن را به عنوان فرصتی بشمارد برای ترغیب آن‌ها به برداشتن‌ گام‌هایی بر ضد ایران که طرف مقابل نشان داده آماده آن است. برای دستیابی به این هدف، رئیس جمهور باید به دنبال اهداف مورد نظر خود برود، اما در تخمین آن‌چه می‌تواند به دست آورد، واقع‌بین باشد.


هیچ زمینه‌ای برای عدم تصدیق وجود ندارد؟
اداره ترامپ تاکنون زمینه‌ای برای تصدیق نکردن توافق ایجاد نکرده است. بیشتر گزارش‌ها و تحلیل‌های مرتبط با برجام، عدم تصدیق را به دو اقدام دیگر ربط می‌دهند: اول، یافتن موارد نقض برجام از سوی ایران و دوم، تصمیم به خروج ایالات متحده از این توافق. این سوءبرداشت‌ها منجر به آن شده که بسیاری گمان کنند عدم تصدیق یا بی‌مورد است و یا بی‌درنگ به ضد منافع ایالات متحده تمام خواهد شد. اگر اداره ترامپ به شکلی جدی عدم تصدیق را در نظر دارد، باید تلاش بسیار بیشتری به خرج دهد تا این برداشت‌های اشتباه را تصحیح کند و زمینه‌ای ایجاد کند که در آن عدم تصدیق برجام با مزایایی که این اقدام به دنبال دارد، قضاوت شود و نه آن‌که با دیگر گزینه‌ها اشتباه گرفته شود.
در خصوص نکته اول، متن لایحه‌ مرور توافق اتمی ایران، مصوب ۲۰۱۵، به روشنی تصریح کرده که تصدیق توافق ربطی به آن‌چه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی از پایبندی ایران به برجام می‌گوید، ندارد. بلکه، معیار لایحه برای تصدیق یا عدم تصدیقِ توافق یک شاخص آمریکایی است که از «تطبیق توافق از سوی ایران، به شمول تمام موافقتنامه‌های فنی یا الحاقی مرتبط، به شکل شفاف، با قابلیت بررسی و تایید، و به طور کامل» اطمینان دهد؛ معیاری که بسیار سختگیرانه‌تر از معیارهای آژانس است. مثلا در تاریخ ۲۲ آگوست، علی اکبر صالحی، مقام هسته‌ای ایران، ادعا کرد که تصاویر راکتور اراک که قرار بوده غیرفعال شود، «فوتوشاپ» شده و افزود راه‌اندازی مجدد این راکتور فقط چند ماه را در بر می‌گیرد. آژانس به این اظهارات صالحی واکنشی نشان نداده؛ در واقع، فرایند‌های این نهاد ممکن است آن را ملزم به پاسخگویی به چنین اظهاراتی نکند. اما، ابهامات برخاسته از چنان اظهارات تحریک‌آمیز طرف ایرانی، دولت ترامپ را در تشخیص این که توافق اتمی «به شکل شفاف، با قابلیت بررسی و تایید، و به طور کامل» اجرا می‌شود، با دشواری روبرو می‌کند. در خصوص نکته‌ دوم، تصمیم به عدم تصدیق، خود بخود منجر به تغییر تحریم‌های فعلی آمریکا بر ضد ایران نمی‌شود و یا به تحریم‌هایی که واشنگتن با هدف اجرای برجام به حالت تعلیق درآورده و یا از آن‌ها انصراف داده، پایان نمی‌دهد. رئیس جمهور هر زمانی که بخواهد می‌تواند به بازگردان تحریم‌های قبل از برجام تصمیم بگیرد و اگر هفته آینده، تحت لایحه‌ مرور توافق اتمی ایران، تصمیم به عدم تصدیق بگیرد، هیچ تغییری در انصراف‌های فعلی از تحریم‌ها ایجاد نخواهد شد. به عبارت دیگر، تصدیق برجام تحت لایحه مرور توافق اتمی، و انصراف از تحریم‌های مرتبط با برجام، دو وضعیت مستقل از هم است.
در عمل، عدم تصدیق رئیس جمهور تقریبا به طور حتم منجر به آغاز بحث درکنگره در خصوص بازگشت تحریم‌ها براساس قانون خواهد شد و بعید به نظر می‌رسد کاخ سفید قبل از پایان یافتن این بحث دست به اقدامی بزند، به ویژه به این دلیل که لایحه مرور توافق اتمی ایران خواستار تسریع بازنگری توافق از سوی کنگره در ظرف شصت روز پس از عدم تصدیق رئیس‌جمهور شده است. در مدتی که بحث کنگره جریان دارد، اداره ترامپ اهرم مناسبی در اختیار خواهد داشت تا بر حامیان توافق – چه داخلی، چه اروپایی و یا ایرانی – برای ایجاد شرایطی فشار آورد که احتمال باقی ماندن آمریکا در برجام را افزایش می‌دهد.


خواسته‌های واقع‌بینانه واشنگتن چه می‌تواند باشد؟
آمریکا و متحدین آن تحت برجام قدرت خود  را برای انزوای ایران به خاطر رفتارهای خارج از توافق حفظ کردند. در واقع، اداره اوباما با صدور دستوراتی تحت صلاحیت‌های باقی مانده از تحریم‌ها، بارها توجه جهانی را به موضوع حمایت تهران از تروریسم، آزمایش موشک‌های بالستیک، خریداری تسلیحات و نقض حقوق بشر، جلب کرد. اداره ترامپ همین رویکرد را ادامه داده است و تصمیم‌گیری در خصوص تصدیق توافق آن را تغییر نخواهد داد. به عبارتی، واشنگتن می‌تواند بر متحدین اروپایی خود فشار وارد کند تا در مقابل تصدیق برجام و یا حداقل باقی ماندن آمریکا در این توافق، در زمینه‌های یاد شده تلاش بیشتری به خرج دهند.
فشار آمریکا همچنین به کارگیری ایران از روش‌های فریبکارانه مالی برای تمویل فعالیت‌های غیرقانونی خود را برجسته ساخته است. با توجه به تداوم این روند، واشنگتن باید از مقامات اروپایی بخواهد که به نظام بانکی خود اهمیت قواعد «شناخت و ارزیابی مشتری» را گوشزد کند. این یادآوری به ویژه به این دلیل اهمیت دارد که سپاه پاسداران جمهوری اسلامی یکی از سازمان‌هایی است که اتحادیه اروپا حکم انسداد دارایی‌های آن را داده است.
دولت ترامپ همچنین باید خواستار تطبیق سختگیرانه همه قطعنامه‌های مرتبط شورای امنیت شود. واشنگتن، علاوه بر تاکید مجدد بر قطعنامه ۲۲۳۱ – که به تطبیق برجام و تعلیق بقیه قطعنامه‌ها و تحریم‌های ملل متحد بر ضد ایران منتج شد – می‌تواند به جامعه بین‌المللی یادآوری کند که ایران علنا ممنوعیت صادرات اسلحه، که شورای امنیت بر این کشور وضع کرده، و نیز ممنوعیت‌های جداگانه ارسال سلاح به حزب‌الله و شورشیان حوثی را، نقض می‌کند. دولت آمریکا، به عنوان مثال می‌تواند نگرانی‌ها در خصوص نقش حزب‌الله در دامن زدن به خشونت‌های فرقه‌ای در سوریه را برجسته سازد و با توسل به آن، فرایند ممنوعیت ارسال اسلحه از سوی ایران به این گروه‌ها و به طور مشخص، تلاش‌هایی را که بعد از جنگ حزب‌الله-اسراییل در سال ۲۰۰۶ آغاز شد، از سرگیرد. در همین راستا،‌ ماهان ایر،‌که بزرگترین شرکت هواپیمایی ایران است، ‌بارها به حمل اسلحه برای این گروه‌ها اقدام کرده، اما هواپیماهای این شرکت هنوز هم اجازه پرواز بر فراز اروپا، آسیا و خاورمیانه را دارند. با توجه به اهمیت فزاینده نقش نظامی حزب‌الله در منطقه، مقامات آمریکایی باید از متحدین اروپایی خود بخواهند که پروازهای ماهان به اروپا را ممنوع سازند، و نیز، از آن‌جا که شاخه نظامی حزب‌الله در سال ۲۰۱۴ در فهرست اتحادیه اروپا از سازمان‌ها تروریستی قرار گرفت، بر ضد این گروه اقدام کنند.
علاوه بر این، تعداد از نهادهای ایرانی فعال در برنامه‌های توسعه موشکی این کشور تحت تحریم‌های سازمان ملل و اتحادیه اروپا قرار دارد؛ فهرست این نهادها می‌تواند با کمترین تاثیر بر روابط فزاینده تجاری و دیپلماتیک اروپا با ایران، طولانی‌تر شود. در خصوص امور هسته‌ای، واشنگتن می‌تواند خواستار توجه جدی‌تر بین‌المللی به «کانال‌های خریداری» شود که ایران قرار است  از آن برای خریداری تکنولوژی مرتبط با امور هسته‌ای استفاده کند و نیز گفتگوها برای کسب توافق جمعی گروه پی. ۵+۱ را درباره آن‌چه پس از پایان موعد برجام قرار است رخ‌ دهد، آغاز کند. در عین‌حال، مقامات آمریکایی باید در نظر داشته باشند که تحریم‌ها فقط یک بخش از این سیاست‌ است و باید دیگر عناصر قدرت ملی، از جمله دیپلماسی و اقدامات نظامی مناسب (مثل ردگیری انتقال اسلحه از طریق دریا) نیز به کار گرفته شود.
چالش اداره ترامپ این است که بهترین راه‌ را برای تجدید و تقویت اقدام بین‌المللی در این عرصه‌ها پیداکند. هر تصمیم در خصوص عدم تصدیق توافق هسته‌ای و بازگشت تحریم‌ها باید در این چارچوب اتخاذ شود: در صورت تصدیق توافق و/یا ادامه انصراف از تحریم‌ها، ایالات متحده چه به دست خواهد آورد، و چه از دست خواهد داد اگر این توافق را تصدیق نکند. اگر دولت بدون مشورت با متحدینش در این زمینه‌ها اقدام کند، طبیعتا نمی‌تواند در آینده انتظار همکاری از آن‌ها داشته باشد.


تغییر لحن
گزینه‌های واشنگتن بسیار بیشتر از اقداماتی افراطی مثل تصدیق برجام در شکل فعلی و یا خروج از آن است. رئیس‌جمهور با روی دست گرفتن اقدامات سختگیرانه‌تر بر ضد فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده ایران در منطقه و توسعه برنامه آن، و همزمان، با درخواست برای پیاده‌سازی کامل توافق اتمی، توجیه کافی برای تصدیق برجام و یا عدم تصدیق آن، و همزمان تداوم انصراف‌ از، و تعلیقِ تحریم‌ها به دست خواهد آورد. کسانی که می‌‌خواهند آمریکا به برجام پایبند بماند، نباید این راه‌های میانه‌ را از دست بدهند. و اگر منتقدین اصرار دارند که چیزی جز تسلیم بی‌قید و شرط ترامپ را نمی‌پذیرند، در واقع برجام را به خطر می‌اندازند.
کاترین بائور پژوهشگر دپارتمان بلومنشتاین-کتز در انستیتوت واشنگتن است. پاتریک کلاوسن پژوهشگر ارشد مرنینگ استار در این انستیوت و مدیر بخش پروژهش است.