Ideas. Action. Impact. The Washington Institute for Near East Policy The Washington Institute: Improving the Quality of U.S. Middle East Policy

Other Pages

Policy Analysis

Articles & Op-Eds

چگونه می‌شود برجام را اصلاح کرد و نه فسخ؟

Robert Satloff

Also available in English العربية

October 13, 2017


رئیس جمهور ترامپ، پس از آن‌که از تصدیق برجام خودداری کرد، اکنون اهرم لازم برای مذاکره جهت دستیابی به توافقی بهتر را در اختیار دارد.

دو سال پیش، من از سناتور‌ها خواستم که به توافق اتمی با ایران رای منفی بدهند. منظور من این نبود که آن‌ها توافق را کاملا فسخ کنند، که البته چند فایده‌ مثبت می‌توانست داشته باشد،‌ بلکه هدف من این بود که رئیس جمهور اوباما به اهرم لازم برای ترمیم نواقص جدی این توافق دست یابد. من آن زمان گفتم که «رای منفی، لزوما به معنای ٬نه، هرگز٬ نیست. می‌تواند به معنای ٬نه حالا و نه به این شکل٬ باشد. این نوع پاسخ منفی شاید بهترین راه رسیدن به یک ٬بله٬ باشد.»
ایده «لغو برای اصلاح» - با شعار «یا لغو یا اصلاح» بنیامین ناتانیاهو اشتباه نشود - در سال ۲۰۱۵ خریداری نیافت، اما رئیس جمهور ترامپ، با خودداری از تصدیق برجام و درخواست اجرای «لایحه بازنگری توافق اتمی با ایران» از سوی کنگره،‌ بار دیگر این ایده را مطرح کرده است.  حالا، اداره ترامپ ممکن است از جایگاه لازم برای کسب دیگر امضاء کنندگان برجام، به ویژه‌ اروپایی‌ها، برای تصحیح بسیاری از خلاءهای این توافق برخوردار باشد. بهبود این سند به رئیس جمهور ایالات متحده دلیل معقول برای تصدیق آن در آینده را خواهد داد.
دستیابی به این نتیجه آسان نیست، اما عملی است. اینجا به سه مشکل توافق برنامه جامعه اقدام مشترک یا برجام اشاره می‌شود و این‌که چطور رئیس جمهور ترامپ می‌تواند بدون نیاز به کسب توافق ایران برای مذاکره دوباره روی شرایط این توافق، متن آن را تصحیح کند:
بازدارندگی
برجام، بخشی به این دلیل پذیرفته شد که به ایران امکان آن را میسر می‌ساخت که میلیاردها دلار زیان ناشی از تحریم‌ها را بازیابی کند و نیز به میلیاردها دلار دیگر از طریق سرمایه‌گذاری تجاری برای بهبود اقتصاد این کشور دست پیدا کند که نتیجه این دو افزایش کیفیت زندگی مردم ایران بود. بر اساس این تئوری، وصل ایرانی‌ها به نهادها و معیارهای جهانی می‌تواند آن‌ها به بازیگرانی میانه‌رو تبدیل کند.
اما از همان آغاز، این هراس واقعی وجود دارد که ایرانی‌ها بخش بزرگی از این پول را برای بی‌ثبات کردن منطقه و تقویت گروه‌های تروریستی نیابتی خود خرج خواهند کرد و در دو سال گذشته، واقعا چنین بوده است؛ تهران برنامه‌ موشکی بالستیک خود را توسعه داده و با تمویل و تسلیح حزب‌الله، حوثی‌ها در یمن و هزاران شبه‌نظامی شیعه که از کشورهای مختلف و دوردستی مثل افغانستان برای جنگ به سوریه و عراق می‌روند، نفوذ منطقه‌ای خود را گسترش داده است.
برنامه موشکی بالستیک ایران به راستی مشکل‌زاست. ایرانی‌ها از یک خلاء قانونی که اداره‌ اوباما اجازه داد در قطعنامه مربوطه شورای امنیت سازمان ملل وجود داشته باشد، برای ادامه برنامه موشکی خود که به طور بالقوه می‌تواند به توسعه موشک‌هایی با قابلیت حمل کلاهک هسته‌ای بیانجامد، استفاده می‌کنند. از این‌رو، این استدلال هواداران برجام که این توافق برنامه تسلیحات هسته‌ای ایران را متوقف، منجمد و یا به حالت تعلیق درآورده، کاملا اشتباه است. یک برنامه هسته‌ای از سه بخش اصلی تشکیل شده است؛ توسعه، تسلیح موشک با کلاهک هسته‌ای و پرتاب. و برنامه موشک‌های بالستیک ایران بخشی جداناپذیر از این سه بخش است. به عبارت دیگر، ابعاد حیاتی این برنامه، با وجود توافق هسته‌ای، همچنان ادامه دارد.
برای حل این مشکلات، اداره ترامپ می‌تواند با اتحادیه اروپا و دیگر شرکاء بین‌المللی آن بر سر جریمه ایران به خاطر ادامه سرمایه‌گذاری در برنامه موشکی بالستیک آن و اقدامات تحریک‌آمیز در منطقه به تفاهم برسد. برای موثریت این امر، باید در مقابل هر دلاری که ایران خرج برنامه موشکی بالستیک خود می‌کند و یا به حزب‌الله، حوثی‌ها و دیگر بازیگران نامطلوب کمک می‌کند، جریمه‌هایی به مراتب سنگین‌تر بر این کشور اعمال شود. از آن‌جا که این تحریم‌ها خارج از توافق برجام خواهد بود، اعمال آن هیچ‌گونه وعده‌ای را که به ایران داده شده، نقض نخواهد کرد. انتخاب این راهکار همچنین اشتباه اداره اوباما در تدوین «سیاست هسته‌ای ایران» و نه تدوین «سیاست ایران» جبران خواهد کرد.
پیامد‌ها
در برجام هیچ گونه جریمه‌ای برای ایران، در صورت نقض شرایط توافق، تصریح نشده، به جز بازگشت به تحریمات سازمان ملل به عنوان آخرین گزینه؛ به این می‌ماند که یک قانون کیفری تدوین کنیم با فقط یک مجازات برای همه جرائم: مجازات اعدام؛ نتیجه‌ چنین قانونی این خواهد بود که هیچ جرمی کیفر نخواهد دید.
این امر نیز، طوری که تجربه دو سال گذشته نشان می‌دهد، بر وضعیت صدق می‌کند. برخلاف گزارش‌های رسانه‌ها، برجام در موارد زیادی نقض شده، اما هر بار به ایران فرصت تصحیح اشتباهش داده شده است. این نتیجه منطقی وضعیتی است که در آن هیچ جریمه‌‌ای برای نقض این توافق، به جز تهدید به لغو آن، در نظر گرفته نشده است.
راه حل این است که اداره ترامپ حالا با متحدین آمریکا بر سر جریمه‌های مناسب برای انواع موارد نقض برجام از سوی ایران  به توافق برسد و عناصر اصلی چنین موافقیتی علنی شود. توافق با ایران به شورای امنیت سازمان ملل متحد امکان تعریف چنین تنبیهاتی را در آینده خواهد داد، اما این تنبیهات قدرت بازدارندگی ایران از نقض توافق را نخواهد داشت، مگر آن از قبل روشن شده باشند.
پس از برجام
یکی از بزرگترین خلاء‌های برجام انقضای تمام محدودیت‌های غنی‌سازی ایران پانزده سال پس از امضاء این توافق است. ایران البته می‌گوید که به تعهد خود برای تولید نکردن سلاح هسته‌ای،‌ مطابق به پیمان منع گسترش تسلیحات اتمی، برای همیشه وفادار است. اما اگر این وعده ایران قابل باور بود، دلیل چندانی برای مذاکره بر سر برجام باقی نمی‌ماند. اگر رئیس جمهور اوباما، به عنوان رهبری که توافق هسته‌ای با ایران را مذاکره کرد، این موافقیت را سیاست امریکا [در قبال ایران] اعلام می‌کرد، می‌توانست به تصحیح آن، هم در آن زمان و هم در آینده، کمک کند و از همه امکانات لازم برای ممانعت از دستیابی ایران به اورانیوم غنی شده (که تنها کاربرد مفید آن در تسلیحات اتمی‌ است) بهره ببرد. تاثیر چنین اعلانی، که باید توسط کنگره تایید می‌شد، فراتر از «همه گزینه‌های روی میز» می‌توانست باشد؛ تهدیدی که متاسفانه بخش زیادی از اعتبار خود را در خاورمیانه از دست داده است.
دو سال پس از برجام، ایران به شکلی خستگی‌ناپذیر به موشک‌های بالستیک موثرتر – یکی از بخش‌های یک برنامه توسعه تسلیحات اتمی – است و این امر تصمیم استراتژیک این کشور برای دنبال کردن گزینه سلاح‌های هسته‌ای را تایید می‌کند.
بنابراین، ترمیم توافق برجام، حالا بیش از هر زمان دیگری نیاز است.
رئیس جمهور ترامپ می‌تواند به این مهم با رسیدن به یک توافق با پنج کشور امضا کننده برجام نائل شود – و یا اگر روسیه و چین پا پس کشیدند، دست کم با بریتانیا، فرانسه و آلمان که این توافق را امضا کردند – و  این توافق باید یک اعلان مشترک باشد مبنی بر تعهد الزام‌آور این کشورها به توسل به هر اقدام لازم با هدف ممانعت از دستیابی ایران به اورانیوم غنی شده. برای تحکیم این اعلان، در صورت لزوم، امضا کنندگان می‌توانند فرایند یک برنامه‌ریزی مشترک برای اجرای تعهدشان را آغاز کنند.  متحدین آمریکا ممکن است حتی از چنین اعلانی استقبال کنند، چرا که نگرانی‌های خصوصی را که برخی از آن‌ها در خصوص توسعه فزاینده برنامه هسته‌ای ایران در آینده دارند، برطرف کند. و نیز، رئیس جمهور ترامپ  می‌تواند با افزودن کشورهایی که بیش از دیگران در معرض تهدید مستقیم تلاش ایران برای دستیابی به سلاح هسته‌ای قرار دارند، یعنی اسراییل و کشورهای حوزه خلیج، به ویژه عربستان سعودی، به این گروه مشورتی، یک نقص عمده در مذاکرات اصلی برجام را ترمیم کند.
هیچ‌کدام از این‌ها آسان نخواهد بود؛ متقاعد کردن دیگر کشورها برای دنبال کردن فرایند طولانی «ترمیم توافق ایران» حتی برای یک اداره باتجربه و چابک، دولتی که در همکاری درازمدت با متحدین ایالات متحده سرمایه‌گذاری کرده باشد و سابقه دیپلماسی خلاقانه و هوشمندانه داشته، کاری دشوار خواهد بود. و فارغ از آن‌که درباره دستاوردهای تیم ترامپ چه عقیده‌ای داریم، منصفانه است که بگوییم اداره ترامپ تا رسیدن به یک اداره‌ی باتجربه و چابک راه درازی در پیش دارد.
اما اگر رئیس‌جمهور آمریکا در این مسیر حرکت کند این استدلال که «جایگزین این راه حل بدتر است» به نفع او کار خواهد کرد. چرا که جایگزین «ترمیم توافق» فروپاشی فوری برجام و همراه با آن برداشته شدن تمام موانع بر سر راه برنامه هسته‌ای ایران خواهد بود. برخلاف اداره اوباما که برای کسب حمایت از برجام می‌گفت نبود آن به جنگ خواهد انجامید و بسیاری در برلین، پاریس و لندن نیز ممکن است چنین تصوری داشته باشند، من باور ندارم که لغو توافق هسته‌ای منجر به جنگ شود، ولی اداره ترامپ می‌تواند از همین نگرانی به نفع «ترمیم توافق» بهره‌برداری کند.
به ندرت دولتی فرصت دومی برای تصحیح یک اشتباه به دست می‌آورد. اما اداره ترامپ، اگر وضعیت را به خوبی مدیریت کند – با رهبری هدفمند و دیپلماسی ماهرانه،- که هر دو «اگر‌»های عمده‌ای است – فرصت آن را دارد که نواقص توافقی را که به میراث برده‌اند، تصحیح کند.
به عقیده من دیر رسیدن بهتر از هرگز نرسیدن است.

رابرت ساتلوف مدیراجرایی انستیتوت واشنگتن است. پوشش کامل انستیتوت از سخنرانی رئیس جمهور ترامپ در خصوص سیاست ایالات متحده در قبال ایران را اینجا بخوانید.